【裁判要旨】
1.根据程序从新、实体从旧的法律适用规则，当事人针对新行政诉讼法之前作出的行政行为所提起的行政诉讼，实体问题应当遵循新行政诉讼法之前的相关规定。当事人提出的诉讼请求是否应当予以受理，属于行政诉讼的实体问题。请求确认行政行为无效属于新行政诉讼法作出的新规定，在新行政诉讼法颁布实施之前，不存在相应的法律规定。因此，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。
2.重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。
3.为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度，原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任，被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当审查行政行为是否属于无效情形，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限的限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告一方予以释明。原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。
附：最高人民法院案例
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申2496号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张起，男，1952年12月11日出生，汉族，住内蒙古自治区赤峰市松山区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区赤峰市松山区人民政府，住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区政府大街1号。
法定代表人：姜丛，内蒙古自治区赤峰市松山区人民政府区长。
再审申请人张起因诉内蒙古自治区赤峰市松山区人民政府（以下称松山区政府）征收决定一案，不服内蒙古自治区高级人民法院（2017）内行终31号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员梁凤云、审判员王海峰、审判员杨军组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
张起以松山区政府作出的房屋征收决定侵害了其合法权益为由，向内蒙古自治区赤峰市中级人民法院起诉，请求依法确认松山区政府作出的赤松政发（2013）105号征收决定无效。
内蒙古自治区赤峰市中级人民法院查明：2011年7月8日，北城棚户区改造项目被纳入调整后的松山区2011年国民经济和社会发展规划。2010年2月4日，赤峰市规划局作出《关于赤峰市松山区北城棚户区改造南区市政工程建设项目选址的审查意见》（赤规发（2010）14号），同意赤峰中冶基础设施投资有限公司的项目选址方案。2010年2月9日，赤峰市发展和改革委员会作出《关于批准赤峰市松山区北城棚户区改造南区市政工程建设项目可行性研究报告的批复》（赤发改投字（2010）94号），同意实施赤峰市松山区北城棚户区改造南区市政工程建设项目。2010年4月27日，松山区政府与赤峰市松山区穆家营子镇穆家营子村民委员会签订了《征收土地协议书》。2011年10月31日内蒙古自治区人民政府作出《关于松山区人民政府实施城市规划2011年第十批次建设用地的批复》（内政土发（2011）549号），同意松山区政府将穆家营子镇穆家营子村集体建设用地22.3607公顷征收为国有，作为松山区政府实施城市规划2011年第十批次建设用地。2011年5月11日，松山区政府将《赤峰市松山区北城棚户区改造房屋征收与补偿方案》（征求意见稿）向社会公告并征求意见。2011年6月3日，松山区政府组织了对补偿方案的听证会，部分被征收人代表参与听证并提出意见。2011年6月15日，《北城棚户区改造房屋征收项目社会风险评估报告》作出。2011年12月10日，松山区政府确定松山区北城建设指挥部办公室为北城棚户区改造房屋征收项目实施单位。同日，赤峰市松山区农村信用合作社营业部出具征收补偿资金到位的资金专户存储证明。2011年12月12日，松山区政府经区政府常务会议讨论通过后作出《赤峰市松山区人民政府关于北城棚户区改造房屋征收的决定》（赤松政发（2011）116号）及《赤峰市松山区人民政府关于印发北城棚户区改造房屋征收与补偿方案的通知》（赤松政发（2011）118号），并于2011年12月14日分别在被征收范围内及政府公开网站上予以公告，确定征收范围为南起化肥街，北至松一街，东起阴河，西至京通铁路，共征收1650户。2013年12月16日，松山区政府作出《赤峰市松山区人民政府关于北城棚户区改造一期三批房屋征收的决定》（赤松政发（2013）105号），同日，松山区政府工作人员将《赤峰市松山区人民政府关于北城棚户区改造一期三批房屋征收决定的公告》及《赤峰市松山区人民政府关于北城棚户区改造一期三批房屋征收的决定》（赤松政发（2013）105号）在公证人员的见证下张贴于坐落在被征收范围内的赤峰市松山区穆家营子镇人民政府门前。
内蒙古自治区赤峰市中级人民法院认为：关于本案起诉是否超过起诉期限问题，因行政诉讼法并未明确规定“确认行政行为无效”是否适用起诉期限的规定，结合相关法学理论，考虑到无效行政行为自始无效，行政相对人可不受该行为的约束，随时请求法院宣布该行为无效，以使行政相对人的权益得到最大限度保护，故松山区政府称起诉超过期限的答辩理由一审法院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，本案中，松山区政府在作出赤松政发（2013）105号《赤峰市松山区人民政府关于北城棚户区改造一期三批房屋征收的决定》的过程中，具有行政主体资格，且有相关依据，不存在“重大且明显违法”，不符合该条规定的法定情形，张起请求确认该行为无效的理由不能成立，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，于2016年9月8日作出（2016）内04行初70号行政判决，驳回张起的诉讼请求。
张起不服一审判决，向内蒙古自治区高级人民法院上诉，请求撤销一审判决，支持其一审诉讼请求。
内蒙古自治区高级人民法院认为：本案涉及两个问题：一是起诉期限问题；二是诉讼主体资格问题。一、关于起诉期限问题。本案中，松山区政府于2013年12月16日作出赤松政发（2013）105号《赤峰市松山区人民政府关于北城棚户区改造一期三批房屋征收的决定》。同日，松山区政府将涉案的征收决定及公告予以张贴，张起所有的房屋位于该征收范围内。双方在征收补偿方案确定的期限内未达成补偿协议，松山区政府于2014年7月22日作出赤松政决字（2014）36号《赤峰市松山区人民政府房屋征收补偿决定》，并将征收补偿款予以提存。张起于2016年5月24日针对此征收决定向法院提起行政诉讼，超过了法定的起诉期限。二、关于诉讼主体资格问题。行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。对于行政争议，应当依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼，寻求权利保护。一方面，人民法院要充分保障当事人正当诉权的行使；另一方面，人民法院也有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，从而避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。本案中，张起如不服上述征收决定有权依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定在法定期限内依法提起行政诉讼，但张起在松山区政府作出补偿决定后，未对涉案征收补偿决定提起诉讼，且松山区政府已将补偿予以提存，应视为征收事宜已完成。在此情况下，张起又对补偿决定的前置行为征收决定提起行政诉讼，已不具有诉的利益，故其不具备诉讼主体资格。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，于2017年4月7日作出（2017）内行终31号行政裁定：一、撤销内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2016）内04行初70号行政判决；二、驳回张起的起诉。
张起不服一审判决、二审裁定，向本院申请再审，请求撤销二审裁定，确认松山区政府作出的赤松政发（2013）105号征收决定无效。主要事实和理由为：第一，涉案《房屋征收决定》存在重大违法，属于无效行政行为。第二，确认行政行为无效，我国法律没有相关起诉期限的规定和限制，张起向法院提起诉讼的时间没有超过起诉期限。第三，张起的房屋在该《房屋征收决定》范围之内，为本案适格原告。第四，二审裁定超越了张起的上诉请求，裁定驳回起诉没有法律依据。
本院认为：根据程序从新、实体从旧的法律适用规则，当事人针对新行政诉讼法之前作出的行政行为所提起的行政诉讼，实体问题应当遵循新行政诉讼法之前的相关规定。当事人提出的诉讼请求是否应当予以受理，属于行政诉讼的实体问题。请求确认行政行为无效属于新行政诉讼法作出的新规定，在新行政诉讼法颁布实施之前，不存在相应的法律规定。因此，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案中，张起请求确认2013年12月16日作出的房屋征收决定无效，原审法院可以应用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条规定的法律精神，裁定不予立案。已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，二审法院裁定驳回张起的起诉，结论并无不当。需要指出的是，一、二审法院针对确认行政行为无效请求作出处理的理由存在瑕疵，应当予以纠正。第一，本案被诉行政行为作出时间在新行政诉讼法实施之前，且已超过法定起诉期限，人民法院应当裁定不予立案或驳回起诉。一审法院经审查认为不属于无效情形，未经释明直接判决驳回诉讼请求；二审法院未针对当事人的确认行政行为无效请求作出处理，均不符合法律规定。重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度，原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任，被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当审查行政行为是否属于无效情形，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限的限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告一方予以释明。原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。第二，二审法院以张起不具有诉的利益为由认定其不具有诉讼主体资格。房屋征收决定虽属于征收程序的在先行为，但其与征收补偿决定属于两个独立的行政行为。张起未对征收补偿决定提起行政诉讼，并不直接导致其丧失对房屋征收决定提起诉讼的权利。基于本案生效裁定的结论并无不当，即使启动审判监督程序亦不能改变裁判的结论，难以通过本案直接救济张起的合法权益，为避免程序空转、减少诉累，张起有关启动审判监督程序的请求，本院不予支持。
综上，张起的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人张起的再审申请。
审判长 梁凤云
审判员 王海峰
审判员 杨 军
二〇一八年六月二十七日
书记员 余艺苑
根据《行政诉讼法》第75条的规定，行政行为如果出现实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大违法情形，其行政行为则属于无效的行政行为。这种无效的行为是严重的违法，严重的违法行为如果也适用起诉期限的规定，那么必然会产生纵容行政机关滥用职权的恶劣后果。比如，本来没有实施征收土地职权的城市综合执法部门来征收行政相对人的土地，那么超过一定时间，行政相对人丧失诉权，以上严重违法的行政行为就会因无法被起诉而以所谓“合法”的形式继续存在。这显然是明显违背法律原则的，因为行为无效属于自始无效，即从根本上这个行为就未成立过。
无效行政行为属于重大、明显违法行为，无效行政行为自始无效，当然无效，没有确定力、拘束力和执行力。无效行政行为产生以下法律后果：行政相对人可不受该行为的约束，不履行该行为确定的义务，并且对这种不履行不承担法律责任。如果行政相对人的权益受到无效行政行为的侵犯，行政相对人对此提起诉讼再因所谓超期被法院驳回，那么行政相对人的权益受到的重大损害便无法得到救济。为了行政相对人权益的全面保障，依据法律，行政行为无效的起诉，不受起诉期限的限制。
在本案中，假如行政行为无效起诉超过起诉期限，那么在实践中就会出现一种矛盾现象：如果起诉政府，会以超过起诉期限为由驳回起诉；但如果起诉占地的开发商，则可以因侵权行为持续而随时提起诉讼，这无疑是矛盾的，也是本末倒置的。因为以上造成损害行政相对人利益的行为，从根本上讲是由于行政机关的无效行政行为即违法拆除引起，但是却不能起诉，这明显是对行政机关不依法行政的变向放纵。
根据《行政诉讼法》对行政起诉期限的规定，是从行政行为作出之日开始计算，但是请求确认行政行为无效，无效行为始终无效，最终的法律后果是该行政行为未发生，即未作出。无效行政行为未作出，就谈不上适用起诉期限的问题。
退一步讲，按照行政诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍需在适当、合理的期间内提起，如果无期限的提起行政诉讼，不利于维持法律秩序的安定，并存在滥用诉权的嫌疑。如果给行政诉讼设置起诉期，那起诉期限多久合适呢？根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起二十年内，行政相对人可提起诉讼。
法律规定：
《行政诉讼法》
第四十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第七十五条 行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第七十六条 人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
