湖北省十堰市郧阳区城关镇堰河村段克明房屋被违法拆除案《行政裁定书》
湖北省十堰市郧阳区人民法院
行政判决书
(2018)鄂0321行初8号之一
原告段克明(乳名段胜利),男，1964年9月17日出生，汉族，住湖北省十堰市郧阳区城关镇堰河村3组59号，居民身份证号: 422622196409174654。
委托代理人赵小华，系段克明之妻，1967年10月5日出生，住湖北省十堰市郧阳区城关镇堰河村3组59号、代理权限:特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为上诉，代收法律文书等。
委托代理人张天增，男，系天津益农律师事务所律师。代理权限:一般代理。
被告十堰市郧县城关镇人民政府。 住所地:湖北省十堰市郧阳区城关镇小石桥巷3号。
法定代表人张成印，男，系该镇镇长。
出庭负责人李晓东，男，系该镇副镇长。
委托代理人吴光明，男，系十堰市郧阳区城关镇法律服务所法律工作者。代理权限:一般代理。
原告段克明诉被告十堰市郧县城关镇人民政府(以下简称“郧县城关镇政府”)行政撤销一案, 2018年1月16日向本院提起行政诉论，同日立案登记。本院于2018年1月18日向被告郧县城关镇政府送达了起诉状副本，应诉通知书。本院依法组成由审判员徐虎担任审判长并主审、审判员陈英、吕明智参加的合议庭，2018年3月28日公开开庭审理了本案。原告段克明及其委托代理人赵小华、张天增，被告郧县城关镇政府的负责人李晓东及委托代理人吴光明到庭参加了诉讼，本案在审理过程中，被告郧县城关镇政府以“正在与段克明协商解决限拆通知的问题”为由，向本院提出申请中止审理该案，经审查，本院于2018年6月28日依法作出了(2018)鄂0321行初8号中止裁定书。本案现已审理终结。
被告郧县城关镇政府于2017年2月22日作出的违法建设工程限期拆除通知书即郧城执违拆通字(2017)001号，认为原告段胜利(段克明的乳名)家的宅基地未经县政府城乡规划部门批准，擅自在郧县城关镇堰河村三组宅基地进行房屋建设，要求其三日内自行折除。
被告郧县城关镇政府为证明其行政行为的合法性，在法定举证期限内向本院提交了如下证据材料:
证据一:《郧县农村居民住宅建设管理实施细则》(第6号)文件复印件一份。拟证明，被告受原郧县人民政府委托对原告居住的郧县城关镇堰河村三组规划区范围内的房屋进行征收，行政行为合法，有职权对原告违法建筑进行拆除。
证据二:《违法建设工程限期拆除通知书》(以下简称限期拆除通知书)郧城执违拆通字(2017)001号复印件一份和《催告书》郧城执[规划]催字(2017)003号复印件一份及《违法建设工程限期拆除通知书》送达张贴照片复印件一份及勘察段克明房屋照片共计9张均系复印件，拟证明，1.被告向原告送达的两份行政文书程序合法，理由正当，且权利义务已告知; 2、经被告对原告房屋违法建筑进行实地勘察，原告在原始房屋的偏房处搭建了简易房屋，属违法建筑。
证据三: 1.建设用地批件《省人民政府关于十堰市郧阳区2016年度第3批次城市建设用地的批复》鄂政土批(2017)85号文件一份及建设用地批件《省人民政府关于十堰市郧阳区2017年度第2批次城市建设用地的批复》鄂政土批（2018) 22号文件一份均为复印件;拟证明，被告经两次向湖北省人民政府申报郧阳区建设用地申请，后经省政府审查通过，批准同意《农用地转用方案》、《补充耕地方案》和《征收土地方案》，并批复对郧县城关镇后店子村、堰河村集体农用地转为建设用地并办理征地手续，被告对原告作出相关行政文书通知，程序合法正当，未违反相关法律规定。
证据四:《郧县人民政府关于对城关镇大堰子胥湖城中村改造建设项目房屋进行征收的决定》(郧政发(2014)13号文件一份、2014年8月11日郧县人民政府作出专题会议纪要《关于子胥湖生态新区土地征收工作的专题会议纪要》文件一份和2017年2月27日郧阳区人民政府作出的《郧阳区人民政府征收土地公告》(2017)第3号及郧阳区人民政府2018年2月28日作出《十堰市郧阳区人民政府征收土地补偿安置方案公告》(2018)第3号文件复印件各一份，拟证明，1.被告对原告作出行政行为是受原郧县人民政府委托，程序合法，不违反相关法律规定。2.郧阳区人民政府报经省人民政府同意并审批后，被告发出并张贴公告，对涉案征收范围内的土地及附属物依法按照相关法律法规给予补偿安置的公告。
证据五:《子胥湖生态新区安置补偿实物登记表》一份、拟证明,2017年3月15日子胥湖生态新区建设指挥部对原告段克明的房屋安置补偿实物造表登记并进行调查、段克明予以认可登记填写的内容，并签字按指印。
原告段克明诉称: 原告系湖北省十堰市郧县城关镇堰河村三组村民，其父亲段文选于1987年在该村建设房屋享有宅基地所有权，原告父亲段文选去世后原告依法继承了所诉房屋的所有权。2017年2月22日，被告作出了《违法建设工程限期拆除通知书》(郧城执违拆通字(2017)001号)，认定该房屋为违章建筑，责令三日内自行拆除。原告段克明认为被告郧县城关镇政府不具有作出限期拆除通知书的行政职权，通知没有标明该行政行为所涉及房屋的具体位置、四至范围，且该通知书中没有告知原告享有陈述，申辩权，没有告知行政相对人享有行政复议或者行政诉讼的权利及相应的期限，程序存在违法，侵害了原告的合法权益。请求本院依法撤销被告作出的《违法建设工程限期拆除通知书》(郧城执违拆通字(2017)001号)行政行为。
原告段克明为支持其诉讼请求，向本院提供了如下证据材料:
证据一:原告段克明身份证复印件一份。拟证明，原告是本案适格的主体。
证据二:村委会证明复印件一份。拟证明，段克明与段胜利系同一人，及段克明与段文选是父子关系。
证据三:《违法建设工程限期拆除通知》(郧城执违拆通字2017第001号)复印件一份。拟证明，被告作出的行政行为错误。
证据四:土地使用权证复印件一份。拟证明，原告对房屋拥有合法的所有权，原告的房屋不属于违法建筑及被诉房屋的基本情况。
郧县城关镇政府辩称:郧县城关镇政府受郧阳区政府委托对所管辖区的违章建筑予以拆除，原告段克明在旧宅基地上新建房屋未经相关部门办理批准手续，明显属于违法建筑，我们作出的限期拆除通知书认定事实清楚、证据充分，程序合法、适用法律正确。请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告段克明对被告郧县城关镇政府提供的证据一、二、三.四的真实性均无异议，但对证据目的均有异议，认为:证据一来源合法，但不能证明被告有职权作出限期拆除通知书。证据二,1.该行政行为的作出应由城乡规划部门批准，被告不具备作出该行政行为的职权: 2.被告作出限期拆除通知之前没有做勘验笔录，没有两名以上执法人员当场出示工作证，更未来有告知原告陈述权和申辩权及行政复议的权利 ；3.催告书不能作为被告作出限期折除通知书的证据，根据国务院法制办《责令关于限期折除是否是行政处罚行为的请示》国法密函2000第134号的规定。催告书中却引用《中华人民共和国行政处罚法》，适用法律错误; 4.送达方式不符合法律规定。被告作出行为应当直接送达给当事人，不应当采取张贴送达方式，不符合法律规定; 5.对照片的真实性无异议，对拍照时间有异议。被告作出的行政行为在2017年2月22日，而被告出示的拍照时间在2018年3月份，照片上显示桃花已开，而2月份桃花还没有开，与被告作出限期通知书的时间不相符，因此原告认为照片是后补的，与本案实际情况有差异。证据三，对其合法性有异议。原告对《省人民政府关于十堰市郧阳区2016年度第3批次城市建设用地的批复》鄂政土批(2017)85号文件和《省人民政府关于十堰市郧阳区2017年度第2批次城市建设用地的批复》鄂政土批(2018)22号文件的批复向省政府提出复议，称被告没有提供证据证明，原告的房屋在该批复中，这两份文件反而证明原告所居住的范围已纳入郧阳区城市规划，省人民政府对该文件中批复属于城市建设用地批复，对批复文件的关联性不予认可。对证据四、证据五，认为与本案无关联性，且不能证明被告具有行使该行政行为的职权。
被告郧县城关镇政府质证中，对原告段克明提交的证据一.证据二无异议。证据三，土地使用证的真实性和来源性无异议，对其证明目的有异议，认为达不到证明目的。证据四，真实性无异议，对其证明目的有异议，认为作出的限期拆除通知书是符合法律规定，程序正当，合法。
经庭审质证和合议庭评议，本院对原，被告提交的证据材料作如下确认:
对原、被告无异议的证据，本院予以确认采信。
原告段克明提交的证据三《土地使用权证》一份，本院对其合法性予以采信。但对其是否属于涉案违法建筑，因被告未提供充分的证据予以证实原告的违法依据，故，本院对原告的违法性不予支持。
证据四限期拆除通知书，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、第六十四条、第六十六条，第六十八条的规定，被告郧县城关镇政府无职权拆除原告违建的房屋，即使原告房屋存在违建，也应属于区城乡规划主管部门作出行政处罚。故，本院对该证据不予采纳。
被告提交的证据一，三、四、五属于建设用地房屋征收的规范性文件规定和相关法律文书要求，与本案无关，故本院对这四份证据不予采纳，证据二限期拆除通知书，根据相关法律规定，被告郧县城关镇政府无职权作出拆除原告违建房屋的通知书，即便原告房屋存在违建，作出该行政处罚的也属于区城乡规划主管部门，且有部门实施行政行为。因此，本院对该证据不予支持。
经审理查明:原告段克明居住的涉案房屋位于郧县城关镇堰河村三组，是其父亲段文选遗留下来的产权。1986年8月 20日村集体统一办理了房屋《土地使用证》，内容:姓名段文选，户口所在地大堰乡堰河村三组，宅基地面积143.5平方米，房屋建筑面积127.3平方米，土地所有权集体，房屋结构土木，土地总面积0.22亩，段克明父亲去世后，该房屋东边归其弟弟段克平所有，其他房屋归段克明所有。2015年段克明对涉案房屋周围修补搭建，经执法都门发现，其四至边界明显超出旧宅基地范围，后经郧县城关镇政府工作人员对其多次劝阻，协商未果的情况下，郧县城关镇政府于2017年2月22日向原告送达《违法建设工程限期拆除通如》郧城执违拆通字2017第001号通知书，由于当日原告不在家，被告将限拆通知书留置送达，井张贴于原告家门口，责令其自行拆除超出的违章建筑物、后原告在该通知书送达的10日左右，找到郧县城关镇政府相关负责部门的工作人员对房屋违建拆除事宜进行协商，由于原告不同意协商的结果，此后原告就没有再找该部门进行协商，至2017年7月20日，郧县城关镇政府又向原告送达了郧城执(规划了催字(2017)003号《催告书》，责令段克明在3日内自行拆除违建房屋，并告知其有陈述和申辩的权利。后原告段克明遂向本院提起诉讼，要求撒销被告作出的限期拆除通知书。
经查明: 2014年12月8日，市政府以十政发（2014) 38号文件正式批复撤销郧县，设立郧阳区、由于其他遗留原因,“郧县城关镇人民政府“目前还未更改名称,而原告段克明在诉状中写被告“十堰市郧阳区城关镇人民政府”的名称有误，应写为“郧县城关镇人民政府”。
另查明，原告段克明称，“被告在庭审陈述中，对审判人员发问“你们在作出拆除通知时有谁授权?之前对原告所诉的房屋进行了哪些前置工作?被告称,受郧县政府的授权，前期2011年召集三个村委会，征求村民代表意见，在村部门口张贴公示，并对村民有证和无证的房屋都进行了测量登记。"本院针对被告所述的时间，并结合本案整个案情的时间段可知，原告所称被告庭审中陈述回答的时间“2011年“是被告口误时间。纵观本案时间段被告所提的时间段并未有“2011年“这个时间。
又查明， 原告段克明提出，被告作出的《违法建设工程限期拆除通知书》(郧城执违拆通字(2017)001号)称原告于2016年期间未经郧阳区人民政府城乡规划主管部门批准在郧县城关镇堰河村三组建房“68.96平方米”，且《催告书》(郧城执规划]催字(2017)003 号)又称建筑面积“68.76平方米”，实属被告工作人员疏忽大意，填写错误。
再查明，原告段克明称1、原告所居住的郧阳区城关镇堰河村已经纳入十堰市城市总体规划范围，城市规划范围内违章建筑的管理职权归属于区、县级人民政府及城乡规划部门，城关镇人民政府不具有作出《违法建设工程限期拆除通知》(郧城执违拆通字(2017)001号)的行政职权。2.被告提供的证据三，建设用地批件《省人民政府关于十堰市郧阳区2016年度第3批次城市建设用地的批复》(鄂政土批(2017)85号)证明原告称十堰市郧阳区城关镇已纳入十堰市郧阳城市规划区范围内、3.原、被告对《郧县农村居民住宅建设管理实施细则》(以下简称实施细则)第二条、第十八条的规定理解，本院认为，首先原告不能用断章取义的方法来理论证明“堰河村已经纳入十堰市总体规划范围”，而达到证实郧县城关镇政府是否具有行政职权的违法性。其次，原告也未向法院提供有效的证据证实“堰河村是否已纳入十堰市总体规划范围”。最后，被告提供的证据三省政府“2016年度第3批次批复”(鄂政土批(2017)85号)与《实施细则》的规定，与本案无关联性，故。本院对此不予评判。
本院认为: 根据各方当事人的诉辩意见及举证质证情况，并经当事人当庭确认，本案争议焦点为:郧县城关镇政府是否有职权作出的《违法建设工程限期拆除通知书》郧城执违拆通字(2017)001号和《催告书》郧城执规划]催字(2017)003号行政文书，适用法律是否正确，送达文书程序是否合法。
关于被告郧县城关镇政府是否有职权作出行政决定书。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。第六十六条，建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，第六十八条，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关都门采取查封施工观场、强制拆除等措施，被告作出的《违法建设工程限期拆除通知书》郧城执违拆通字(2017)001号和《催告书》郧城执[(规划]催字( 2017)003号行政文书应由城乡规划主管部门作出，而被告郧县城关镇政府错误的作出该行政文书，违反了相关法律法规规定，且被告郧县城关镇政府也无职权作出该通知书和催告书。因此，郧县城关镇政府作出限期拆除通知书和催告书的主体不适。
关于被告郧县城关镇政府作出行政文书适用法律是否正确本院认为，原告认为被告作出的催告书适用法律错误。提出依据国务院法制办公室对《四川省人民政府法制办公室(关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》的答复》(国法秘函(2000)134号)函复，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚的行为。本院认为，被告针对原告送达的催告书中适用的《中华人民共和国行政处罚法》存在错误。行政处罚是对违法当事人采取惩罚性制裁措施的一种行政行为，具有惩罚性，是通过给违法相对人的合法权利和权益造成损害而达到惩罚的目的。而涉案中被告责令原告限期拆除，是其对原告作出的一种强制决定，要求原告在规定的期限内无条件拆除违法建筑，是一种行政强制措施，不是以制裁违法行为为直接目的，而是为了纠正其违法行为，消除违法状态，恢复合法状态，故，被告作出的《催告书》郧城执［规划]催字(2017)003号援引法律适用错误。本院认为，该行政行为未实质影响原告实体合法权利，因此，被告在庭审后，申请撤销涉案《违法建设工程限期拆除通知书》和《催告书》的请求，本院予以准许。
关于被告城关镇政府送达程序是否合法。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条，《中华人民共和国民事诉讼法》及《中华人民共和国强制法》第十八条的规定，在当事人拒绝签署的情况下，注明送达情况并说明原因签名。行政机关实施行政强制措施应当通知当事人到场;当场告知当事人采取行政强制措施的理由，依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;听取当事人的陈述和申辩;制作现场笔录;现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明:当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。被告郧县城关镇政府在送达行政文书时，送达程序不规范也不符合法律规定。在原告段克明未在家的情况下，未采取合理的方式送达，且也未明确告知原告用何种司法途径进行救济，致使原告的权利未得到及时的保障，因此，本院认为，被告郧县城关镇政府的送达程序不合法。
综上所述，被告作出的行政行为未实质影响原告实体合法权利，庭审后被告认识到做法错误，并向本院申请撤销涉案中的《违法建设工程限期拆除通知书》和《催告书》通知，本院予向原告段克明送达，其仍然要求确认被告作出的行政行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项之规定，判决如下:
确认郧县城关镇政府作出《违法建设工程限期拆除通知书》.《催告书》的行政行为违法，予以撤销。
案件受理费50元，由被告郧县城关镇政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。
审判长 徐 虎
审判员 陈 英
审判员 吕明智
二0一八年十月二十五日
书记员 郭娇
附:本案适用的法律、法规、司法解释规定:
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的
第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间，送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。
2.《中华人民共和国民事诉讼法》
第八十五条送达诉讼文书， 应当直接送交受送达人.受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收:受送达人是法人或者其他组织的。应当由法人的法定代表人。其他组织的主要负责人或者该法人。组织负责收件的人签收:受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收:受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。
受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人。诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。
第八十六条受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况。在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人，见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所:也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。
3.《中华人民共和国行政强制法》
第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:
(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;
（二）由两名以上行政执法人员实施;
（三）出示执法身份证件;
(四)通知当事人到场:
(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;
(六)听取当事人的陈述和申辩;
(七)制作现场笔录:
(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明;
(九)当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章:
(十)法律、法规规定的其他程序。
4.《中华人民共和国城乡规划法》
第四十四条在城市、 镇规划区内进行临时建设的，应当经城市，县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。
临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除，
临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设:尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款:无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能折除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款，
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
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