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有根有据:从“捕诉分离”到“捕诉一体”的 检察改革

2020-04-10罗书平 A- A+

  《“捕诉一体化”的实践样本》系列报道之一

  编者按

  今年2月19日以来,最高人民检察院多次公开发布全国检察机关办理涉疫情刑事犯罪案件的情况通报,包括介入侦查引导取证涉疫情刑事犯罪案件、受理审查批捕和审查起诉案件,以及依法批准逮捕和不批准逮捕、提起公诉和不提起公诉的司法数据。与此同时,最高检还联合最高法、司法部、公安部联合发布《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》,专门制定了《关于在防控新型冠状病毒肺炎期间刑事案件办理有关问题的指导意见》,连续发布六批(共37件)妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例。

  检察机关如此高密集的系列举措,在新冠肺炎的防控工作进入攻坚阶段的非常时期,充分体现了既严厉惩罚犯罪又切实加强法律监督的宪法职责,也是对一年前最高人民检察院检察长张军向全国人大工作报告中“充分发挥捕诉一体在提升办案质量效率方面的优势”的承诺,以及在全国政法领导干部专题研讨班上提出“可捕可不捕的不捕、可诉可不诉的不诉、疑罪从无”检察观念的回应!

  如同每一项改革措施在实施过程中总会出现多种争论和不同声音一样,“捕诉一体化”改革的全面推进注定也会经受理论和实践的检验。

  多年来,对于历经波折的“捕诉分离”还是“捕诉一体”的司法改革实践,既有高度赞扬的声音,也有全盘否定的评论,还有云淡风轻的观望,甚至出现“此一时,彼一时”的嘲讽。但必须承认,检察机关在依法履行刑事检察职责时开展的审查批捕与审查起诉工作,不论是“合”还是“分”,都不可避免地会出现许许多多制度层面和司法实务方面的新情况和新问题。因此,如何正确应对和妥善解决这些理论和实践中出现的问题,才是关键!更需要时间的检验!

  业内人士都知道,围绕着“捕诉分离”还是“捕诉一体”即捕诉关系的讨论由来已久。

  早在2018年8月2日《南方周末》的报道中,曾经披露了有关“捕诉分离”与“捕诉一体”讨论中两种针锋相对的观点。

  支持意见主张:从“捕诉分离”到“捕诉合一”(捕诉一体),既不是纠偏,也不是倒退,而是新时代中国检察制度发展特别是内设机构改革和建立科学的检察权运行机制的要求。

  反对观点认为:(改革)恐怕应当要稍微有点境界,不能只盯着眼前。逮捕问题上,原来是往实现司法审查的方向走,“捕诉合一”后,实际上是往回走了。

  中国人民大学法学院教授陈卫东在接受《南方周末》记者采访时表示,“捕诉分离”抑或合一,从形式上看是内设机构的设置问题,但实质上是检察权的运行方式问题。在他看来,从宪法到刑诉法、检察院组织法,都赋予了检察机关批捕权和审查起诉权,但未明确限定如何行使这些权力,合着行使还是分着行使,都不违法;但改革涉及了合理性问题,司法改革就是权力运行模式和优化配置的改革,所以不能把改革仅仅理解为或局限在内设机构的层面。

  曾经被叫停的改革举措

  众所周知,审查逮捕和审查起诉一直是我国刑事诉讼法赋予检察机关的两项重要职权。早在二十一世纪初检察体制改革过程中,就曾出现对于公安机关移送的刑事案件,由受理案件的检察官在法定权限内完成审查批捕、起诉、出庭公诉并履行立案监督、侦查监督、审判监督职责的一种新型捕诉关系,即“捕诉一体化”的办案机制(当时称之为“捕诉合一”)。这一被认为是“冲破办案旧模式,办案质量和效率从整体上得到提高”的刑事检察新举措,曾引发全国多地检察机关效仿。

  这个改革新举措也遭到诸多批评和质疑,以致在2005年被最高人民检察院明确叫停。

  据媒体报道,当年召开的全国检察机关第二次侦查监督工作会议上提出,审查逮捕是侦查监督的首要职责,是开展立案监督、侦查活动监督的重要基础,也是侦查监督工作为构建和谐社会服务的重要途径,在防止冤错案件发生上,它是一道非常重要的关口,因此,实行“捕诉分离”是诉讼规律的科学总结。会议认为,“捕诉合一”不利于保证案件质量。对于有的地方正在进行的“捕诉合一”做法,明确要求除个别经批准进行机构设置整体改革试点的以外,“一律要纠正过来!”并强调:“个别整体改革试点单位将捕诉两个机构合署办公的,在审查批捕、公诉环节必须由不同的承办人办理。”

  然而,“捕诉一体化”改革虽然早已被叫停,但并未就此彻底消失。

  近年来,有些地方检察机关在检察体制改革过程中再次将审查逮捕和审查起诉职能集中行使。2018年7月,最高检察机关更是明确提出要统一履行审查逮捕和审查起诉职能,实行“捕诉一体化”。

  因为曾经有过被否定和叫停的历史,“捕诉一体化”改革举措的卷土重来,引起了法学界和司法界的空前关注。

  既然是一项改革举措,肯定就会有不同意见的争论,这是非常正常的。

  不过,这个争论目前至少在检察系统已尘埃落定。最高人民检察院根据中央确定的国家司法体制改革的总体规划,在《2018—2022年检察改革工作规划》所列的第39项(深化内设机构改革)的任务中已经明确:全面优化检察职能配置,全面落实法律监督,整合司法资源,构建符合司法规律、系统完备、科学规范、运行高效的检察机关内设机构体系。最高人民检察院按照案件类型组建专业化刑事办案机构,实行“捕诉一体”办案机制;适应经济社会发展和人民群众司法需求,分设民事、行政、公益诉讼检察机构;检察业务机构内设立检察官办案组。地方检察机关参照落实,业务机构名称统一称为“部”。基层人民检察院内设机构数量按照中央有关规定执行。

  推行“捕诉一体化”的综合考量

  为什么要推行“捕诉一体化”改革?2019年7月24日,在中央政法委员会组织召开全面深化司法体制推进会上,最高人民检察院检察长张军阐明他的思路是:坚持“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”。

  毫无疑问,最高检确定的改革路径和改革目标非常明确,就是要综合考虑提高办案质量效率、提升检察官专业素养专业能力、强化更实监督制约、落实司法责任制以及与侦查、审判、纪检监察、司法行政机关工作联系衔接等各方面因素。具体而言,在刑事检察方面,就应当按照案件类型、案件数量等,重新组建专业化刑事办案机构,统一履行审查逮捕、审查起诉、补充侦查、出庭支持公诉、刑事诉讼监督等职能。

  当然,对于这一事关刑事司法制度特别是司法体制改革目标能否顺利和如期实现的改革举措如何做到理论和实践的有机结合,仍需要继续探索。

  2019年10月,最高检案件管理办公室负责人介绍,2018年以来,最高检大力加强对业务统计数据的管理和分析,每季度召开一次的检察业务数据分析研判会商会议,已经成为最高检统一部署和调度全国检察机关各项业务工作的重要平台;每季度公开业务统计数据,动态展现全年检察业务运行态势,为各级检察机关科学决策提供参考依据,为人民群众了解检察工作提供基础平台,为学界理论界研究检察工作提供数据素材。

  但是,统计数据除了表明检察机关批准逮捕和提起公诉的工作量呈“稳中有升”的态势外,并没有传递出检察机关在“审查批捕”和“审查起诉”中办案质量如何的信息。也就是说,既不清楚公安机关提请批准逮捕的犯罪嫌疑人中,经检察机关审查决定“不批准逮捕”的有多少?也不清楚公安机关移送起诉的案件中,经检察机关审查决定“不起诉”的有多少?给人的印象似乎检察机关对于公安机关提请逮捕和移送起诉的都来者不拒,一律批准!

  也就是说,检察机关在整个刑事诉讼流程中履行刑事检察职责的实际效果没有体现出来,以至于人们还可能产生一个错觉:无论是“捕诉合一”还是“捕诉一体”都无关紧要,所谓的“审查批捕”和“审查起诉”,无非就是在刑事诉讼中的某个环节“走程序”,检察院无异于成了“中转站”。常言道:“萝卜快了不洗泥。”如果依法担负的法律监督职责在流水线式的司法程序中“走形式”,检察机关审查批捕和审查起诉的质量也就可想而知了。

  也许正是基于这种传统的办案模式和司法统计与司法体制改革的需要极不相适应,3月中旬,最高人民检察院在第五次发布全国检察机关办理涉疫情防控刑事案件情况时,破天荒披露了一组包含“批捕率”和“起诉率”在内的司法统计数据:截至3月11日,全国检察机关共受理审查逮捕涉疫情刑事犯罪1907件2361人,审查批准逮捕1658件2009人,依法不批准逮捕135件178人;受理审查起诉1528件1892人,审查提起公诉1166件1394人,依法不起诉22件27人。其中特别令人瞩目的是在按惯例公布批准逮捕和提起公诉的数字时,破例首次公布了“依法不批准逮捕”和“依法不提起公诉”两组数据!

  显然,上述一系列举措是与最高检向全社会公开承诺按季度向社会公布检察业务统计数据的常态化机制一脉相承的。

  由此可见,最高检定期的专项通报和典型案例制度,并非例行公事的新闻发布,其信息量和深层含义非常丰富。正如中国法学会法律文书学研究会副会长罗庆东近期在他的微信朋友圈转发信息时点评所言:“还是要区别对待,宽严相济!”

  换言之,即使在疫情防控的非常时期,司法机关对抗拒疫情防控措施、造谣传谣、销售伪劣防疫物资等犯罪当然应当保持严打高压态势,但在具体办理案件的司法各环节依然更应持审慎态度,正确处理严厉打击与依法办案的关系,既从快从严查办涉疫情犯罪案件,有力维护了社会秩序、保障了人民群众身体健康和生命安全,又切实把握政治效果、社会效果和法律效果的有机统一,为打赢疫情防控阻击战提供了有力法治保障。

  弥补公诉对侦查引导不足弊端

  “捕诉合一”的改革举措实施以后取得的良好效果正在逐渐呈现。

  曾经极力反对“捕诉合一”的最高检检察理论研究所所长谢鹏程提供的一组数据显示:“捕诉合一”后,吉林检察机关的捕后不诉、捕后撤案率明显下降,监督立案数和监督撤案数明显上升;上海检察机关退回公安机关补充侦查率包括一次退补率和二次退补率都明显下降。

  用谢鹏程自己的话说,就是“捕诉合一”不仅提高了效率,还提升了办案质量。

  更重要的是,公诉检察官得以提前在批捕阶段就介入侦查活动,弥补了公诉对侦查引导不足的弊端。

  湖南省长沙市雨花区检察院刑事检察一局检察官吴礼强说,他在侦监科工作时,只是站在审查逮捕的角度来考量,不会要求公安机关尽快补足证据,“反正后面的(起诉)跟我没多大关系”。该院公诉科的检察官唐展也发现自己常常被置于两难境地:同事已经批捕了,如不诉,检察院要承担责任;如起诉,证据又不足。为此,唐展设想,如果能在批捕阶段就从公诉的角度充分考虑证据,因为此时此刻离案发时间近,公安就能及时补充侦查取证。

  长沙市公安局雨花分局雨花亭派出所警官谭超的感受则是,过去在报捕阶段,一般是只要“构罪”,就放心大胆地逮捕。现在报捕之后,检察官会马上跟我们沟通,说有什么什么证据需要补充。因此,“捕诉合一”后,检察官对证据收集的要求“更严格、更提前”了。

  显然,检察官和警官的感受绝非空穴来风。2019年1月1日试行的《重庆市检察机关捕诉一体办案暂行办法》就明确规定,承办检察官应当根据审查逮捕案件具体情况对后续侦查工作提出意见,并督促侦查机关落实的三种情形,其中就包括对批准逮捕的案件,如证据存在瑕疵或者不足,或者在讯问犯罪嫌疑人、听取律师意见中发现影响定罪量刑的证据,需要进一步补充的,就应当围绕指控犯罪的需要提出继续侦查取证的意见。《暂行办法》还规定,对因证据不足不批准逮捕有继续侦查可能的案件,承办检察官应当提出有针对性的补充侦查提纲,加强与侦查人员的沟通,引导、监督侦查机关及时收集证据,符合逮捕条件应当建议重新提请批准逮捕。

  在湖南省,曾先后在两家基层法院担任过院长的马贤兴,转任雨花区检察院检察长后很快就发现,检察院同样存在“案多人少”和“忙闲不均”的问题。例如,在“捕诉分离”的模式下,同一个案件,在“批准逮捕”和“审查起诉”两个阶段都要分别立案,由分属于侦监科和公诉科的两位检察官分段负责,“这太浪费司法资源!”

  为此,2017年4月1日起,雨花区检察院开始正式实行“捕诉合一”办案机制,同时进行配套的内设机构改革。数据显示,雨花区检察院以前办理一起审查起诉案件平均需58天时间,现在只需不到29天。

  可以说,推行“捕诉合一”的效果立竿见影:既节约了人力,又提高了效率。

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