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政府违法拆除公民房屋的赔偿问题,应由政府承担举证责任

行政赔偿诉讼中原被告对损害的举证责任
    农权律师事务所    2017-12-21 15:36:04

  要点速读:2011年3月,河南省虞城县政府在没有任何合法批文的情况下,组织实施征占了张某的土地。经张某起诉,法院判决“政府征收行为、未批先占行为违法”。因政府违法征收行为导致张某的果园被毁,张某又向法院起诉请求赔偿损失,案件审理过程中,双方均无法证明具体损失数额。

  农民权利网:怎样理解举证责任?

  农权律师:举证责任包括两方面含义:1、对自己的主张负有提交证据证明的责任;2、如果不能提交证据,或者提交的证据不能证明其主张,则承担不利后果。比如张三起诉李四请求返还欠款,一方面张三应提交证据证明李四欠款的事实;另一方面,张三如果不能提交证据,或者证据不足以证明李四欠款的事实,则要承担败诉的不利后果。所以,在诉讼中,由原告还是被告承担举证责任,不仅关系到举证的义务,而且会关系到审判结果。

  农民权利网:在行政赔偿诉讼中,就损失数额原被告应当承担什么样的举证责任?

  农权律师:对此,《行政诉讼法》第38条做了明确规定:“……在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。”这里有两层含义:1、行政机关违法行政造成原告损害的,应当由原告对其损害进行举证;2、由于被告原因,导致原告无法举证的,才应当由被告举证。所以,被告原因导致原告无法举证,是被告承担举证责任的前提,也就是“原告举证为原则,被告举证为例外”。但实际上,多数情况下,被告的违法行政往往导致原告无法对其损害举证,而由被告承担举证责任。

  这种情况尤其存在于政府违法征占土地行为中。比如本案中,暂且不说政府没有批文即征收张某土地的行为违法,单说在征收土地过程中,并未与原告协商确定财产数额、制作物品清单并要原告签字确认,也没有对砍伐的果树进行评估,而是直接损毁原告财产,并砍伐果树。被告的行为导致原告无法对财产受损情况举证,故该损失是否存在以及具体损失情况等,应由政府承担举证责任。也就是说,原告向法院提交损失清单,被告没有相反证据证明损失不存在的,就应当按照原告的要求赔偿。

  农民权利网:为什么要规定这种情况下,由被告承担原告损害的举证责任?

  农权律师:这涉及立法目的——限制公权力滥用,保障相对人财产权,促进行政行为的规范化。

  政府违法实施行政行为,已经对当事人造成了损害,如果因被告原因,导致原告无法举证其损失,却还要求原告承担举证责任,相当于原告没法获得损害赔偿。那么政府的违法行为将不会有任何成本。这必然导致公权力的滥用,也根本没法保障相对人的财产权利。所以,立法的出发点就是限制政府权利滥用,保障相对人的财产权。

  对此,不得不提及最高院的指导判例((2016)最高法行申791号):政府违法拆除原告房屋,致使原告屋内物品损失。最高院认为:因被告的违法拆除房屋,未对屋内物品登记保全,未制作物品清单,导致原告对损失无法对受损情况举证,所以应当由被告承担举证责任;同时认为,原告提交了损失清单,符合家庭一般情况,被告也未提交证据证明这些物品不存在,所以支持了原告的赔偿请求。对于财产损失清单中的雕花床因不能确定材质,所以按照“就高不就低”原则,根据市场价格认定为3万元。最高院通过该指导案例,明确了:1、被告承担举证责任时,原告只需提交损失清单,如果被告不能证明损失物品不存在,就应当按照原告要求赔偿;2、物品价值不能确定的,应当按照“就高不就低”原则确定。

  最高院通过指导案例的形式,明确了被告在审判实践中的举证责任,这对限制政府权利滥用起到了遏制作用,仅仅开了一个好头。但是,对当事人财产权的保护力度还远远不够。1、仅判决赔偿了原告的直接损失,但是原告对此付出的时间、精力以及误工等间接损失并没有提及,而这部分的损失是巨大的;2、“就高不就低”损失认定方式并不明确。既然雕花床的材质被告不能提出相反证据,就应当按照原告的主张进行赔偿,而法院却按照一般材质认定,相当于降低了赔偿标准,这不利于保障原告的财产权,也不利于对政府行为的规制。即使属于一般材质,购买的时间、地点、供应商的不同都会影响到物品价格,那么“就高不就低”就很难有操作性。

  即使政府因违法而赔偿相对人,也仅仅赔偿其应当赔偿的,而对于相对人来说,其所付出的成本确远大于财产的直接损失,甚至由于当事人因诉累而不追究,或者法院判决的判决局限,连基本的赔偿都不能保障。

  所以,我们一向呼吁,应当加大对政府违法行政的处罚力度,增加其违法成本,让政府不敢违法。一、将惩罚性赔偿制度引入行政法,增加政府的违法成本。我国的《环境保护法》、《消费者权益保护法》等均规定了惩罚性赔偿制度,但这仅仅是民事领域,而行政领域并没有这方面规定,引入惩罚性赔偿到行政领域,让政府违法行政不仅要赔偿相对人损失,还要设立惩罚赔偿,从而增加政府违法行政的成本。二、针对侵害财产型犯罪,增加单位犯罪,也就是政府侵害财产列入刑法调整范围,让政府不敢违法。虽然刑法规定了渎职、滥用职权等犯罪,但这只是直接追究责任人员,而且实践中也很少因行政行为违法而追究责任人刑事责任。同时,未经批准,即实施征占行为,损坏相对人财产,形式上完全符合《刑法》中的“故意毁坏财产罪”,而该罪并没有规定为单位犯罪。将其规定为单位犯罪,追究单位的形式责任,让政府不敢违法,才可最大限度规范政府的行政行为。

  农民权利网:除了土地征收外损失的赔偿外,是否有其他情况也有规定被告承担举证责任?

  农权律师:《行政诉讼法》第38条第二款规定的是针对行政赔偿、补偿的案件,由被告原因导致原告不能举证的,均应当由被告承担证明责任。而行政赔偿诉讼所涉及的违法行政行为是包含多种的,比如,违法拆除建筑,违法征用,违法没收等等。但凡是行政行为违法,造成相对人财产损失,因被告原因导致原告对其损害无法举证,均应当由被告承担举证责任。

  

附:

《行政诉讼法》

  第三十八条 在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:

  (一)被告应当依职权主动履行法定职责的;

  (二)原告因正当理由不能提供证据的。

  在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。

《刑法》

  第二百七十五条 【故意毁坏财物罪】故意毁坏公私财物,数额较大或者有其他严重情节的,处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金;数额巨大或者有其他特别严重情节的,处三年以上七年以下有期徒刑。

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