由中国国际经济交流中心主办的第九十八期 “经济每月谈”，就《土地管理法(修正案)》征求意见稿的主要特点和重要内容进行了介绍，并开展了专家研讨。
《土地管理法（修正案）》
国土资源部土地利用管理司司长郑凌志作就改革试点的探索和支撑法律修改的有关情况进行了介绍。
郑凌志指出，此次修法源于改革，也必将成于改革。这项改革就是农村土地制度改革，这次修法虽然涉及面很广，全文修法涉及到41条，但主要内容还是聚焦在农村土地制度改革，涉及到农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地这三方面内容，在修改补充条款当中占了18条，也是非常重要的18条。可见这次修法还是按照中央要求，以改革为先导，聚焦在农村土地制度的改革。
关于改革试点支撑修法的一些情况，郑凌志从以下几点对大家进行了详细介绍：
第一，关于完善农村土地征收制度。
现行的征地制度大家都知道，长期以来，自从新中国成立以来，我们建立征地制度，对保证我们国家的工业化、城镇化发展作出过历史性的贡献，值得充分肯定。随着新形势的发展，特别是改革开放以来，经济社会形势的发展，在实践当中现行的征地制度也逐渐显现出一些问题，由征地引发的矛盾也日渐突出。这就是现行法律法规执行不到位有关，也与征地范围过宽，征地补偿标准差异较大，安置方式单一，征地程序不规范有关。
征地引发的问题，我认为核心是利益，根子在制度，出路在改革。按照中央提出的缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理规范多元保障机制的改革要求，此次修法对土地征收制度作了重大调整，刚才魏莉华司长也作了介绍。为什么把中央的这条要求提出来，就是国土资源部负责农村土地制度改革，每走一步，每做一件事情都是严格按照中央部署的要求去做。对于征地，中央有这样的要求，做了以下几件事情，从试点经验来讲怎么做。
一是缩小了土地征收范围。现行法规定，国家为了公共利益的需要可以依法对土地实行征收征用，并给予补偿。但是没有对公共利益的范围作出明确的界定，这是现行法。同时，现行法还规定，除乡镇企业、村民建设住宅和乡镇村公共设施和公益事业建设经批准可以使用，农村集体所有的土地外，任何单位和个人建设需要土地，都必须申请使用国有土地。公共利益缺乏界定，征地边界不清，使用集体建设用地受限，是导致征地范围过大的主要原因。从改革试点情况看，试点地区以用地类型、用地主体、是否盈利、规划、管制等作为依据，结合社会调查、专家论证、群众听政等多种形式探索制定了土地征收目录。对公共利益用地范围进行了初步界定，大多数试点地区在综合考虑国际及我国台湾地区立法经验的基础上，与已经颁布实施的国有土地上房屋征收与补偿条例相衔接，将国防、外交、基础设施、公共事业以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行的开发建设的需要等，界定为公共利益，并在试点实践中得到有效实施，取得了良好结果。
公共利益的界定是一个世界级难题，国外的一些和我国台湾地区成熟的经验，我们也界定到修法过程中，并在试点地区进行实验。综合试点经验此次修法对公共利益给予了明确界定，就是新44条内容。有六个方面，不再赘述，大家都很清楚了。通过这样的界定，与现行法相比，既缩小了土地的征收范围，也能够基本保障公共利益用地的需求。
二是规范了土地征收程序。现行法规定的土地征收两公告一登记的程序，是在征地批后实施。实践中存在的被征地农民知情权、参与权不够问题，试点地区探索征地协商和补偿安置前置，即先与农民就补偿标准等内容达成书面协议，征地补偿安置资金落实后方可启动程序，充分体现被征地农民的知情权、参与权、监督权，缓解了被征地农民的后患之忧。在总结各地实践和试点地区有效做法的基础上，此次修法对征地程序予以完善，通过补充这样的要求，市县人民政府申请征收土地前一些程序要求，进一步充分保障被征地农民的知情权、参与权、监督权，具体内容是新46条。
三是完善了被征地农民合理规范、多元保障机制。随着经济社会的不断发展，我国的征地补偿制度也经历了一个演变的过程，由以就业安置为主，我们了解这段历史的同志都很清楚，我们经历了这样的过程，安置补偿是从以就业安置为主，货币补偿为辅，到货币补偿为辅，安置就业为辅，直到现在货币补偿和就业安置并重，现行法中征地补偿主要是按照年产值倍数法实行货币补偿。从我们现在经济发展的阶段来看，难以满足现阶段被征地农民合理的规范多元保障的诉求，也与地方政府征收土地实际支出费用有较大差距。2004年以来，按照国务院一系列要求，我部会同地区政府对登记制度作了很多方面的改革和完善，实行了区片综合地价和统一年产值标准，全国征地补偿标准普遍提高30%-50%，同时也积极推行将被征地农民纳入养老社会保障，部分地方探索开展了留地留物业，安排公益就业岗位等措施。
从试点情况看，试点地区除继续深入探索完善区片综合地价、留地留物业等安置补偿方式外，对征收农民住房补偿办法进行了改革，农民住房不再作为地商附着物，而是作为专门的住房财产权予以补偿，这也是体现财产权利的一个点、一个渠道。同时，完善被征地农民多元保障机制，将符合条件的被征地农民纳入城乡居民或城镇职工养老保障体系。这是在总结地方实践和试点地区有效做法基础上，此次修法对完善征地补偿安置制度作了修改完善。
一是将实践成熟的做法法律化，用区片综合地价取代年产值倍数法，这是新48条。二是不再将农民居住地方作为地商附着物进行补偿，而是作为专门的财产权明确给予公平合理的补偿，这是新49条。三是明确被征收土地的农村居民，应当纳入相应的养老社会保障体系，并将留地留物业安置上升为法律，这是新第51条。
第二，关于建立农村集体经营性建设用地入市制度。
按照中央明确，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让租赁入股，实行与国有土地同等入市、同权同价的改革要求。依据什么改革?入市就是依据中央的这个要求进行改革。在完善农村集体经营性建设用地管理制度中扩大权能。我们认为学习领会、理解中央的要求，那就是在这项制度改革当中扩大权能是基础，征地改革是关键，城乡统一是方向。
两年多来，试点地区围绕同权同价、流转顺畅、收益共享的目标要求，在探索农村集体经营性建设用地的主体、入市范围和途径，完善市场交易规则和服务监管，扩大使用权能，建立土地增值收益分配等五个方面取得了积极进展，形成了大量可复制可推广的改革成果。实践证明，农村集体经营性建设用地入市之路是行得通，也能走好。
此次修法对于农村集体经营性建设用地入市制度修正条款并不多，仅仅限于两条，但突破性很大，主要体现在一是确立了同等入市、同权同价的鼓励机制。现行法规定，除农村集体和村民用于兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡村公共设施、公益事业外，其他任何建设都不能直接使用集体土地，这是现行法，都要通过征收程序将集体土地变为国有建设用地。农村集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，这是现行法的规定。
从试点情况看，按照同等入市、同权同价原则，各试点在研究制定及实施集体经营性建设用地产权管理相关办法中，均赋予了集体经营性建设用地出让、租赁、作价、入股、转让、出租、抵押等权力，明确了不同用处集体经济性建设用地使用权最高年限，为市场主体受让入市土地提供了政策保障。在试点期间，我部还配合财政部联合出台了仅适用于试点地区的农村集体经营性建设用地入市、土地增值收益、调节金征收使用管理办法，明确了农村集体经营性用地入市、出让及转让中土地增值收益调节金征收使用和管理的相关规定要求。还配合银监会联合出台了农村集体经营性建设用地入市抵押管理办法，为实现农村集体经营性建设用地，与国有土地同权同价提供了有力的保障。
在总结多年实践经验，特别是试点实验成果基础上，此次修法修改了现行法第43条和第63条，禁止农村集体经营性建设用地入市的条款，为农村集体经营性建设用地扫清了法律障碍，同时赋予了农村集体经营性建设用地出让、租赁、作价出资、或者入股及转让、出租、抵押的权能，这就是新第63条。这一修改为落实同等入市、同权同价和建立城乡统一的建设用地市场奠定了法律基础。
二是统筹了入市改革和征地改革。按照中央三项改革试点的部署，农村集体经营性建设用地，为存量农村集体建设用地中土地利用整体规划和城乡规划，确定为工矿仓储等经营型用途的土地。从改革试点情况看，试点地区针对不同地块在符合规划前提下，探索了旧地入市、调整入市和城中村入市三种途径，有效盘活了农村集体经营性建设用地等资源资产，增加了农村集体经济组织和农民财产性收入，为建立城乡统一的建设用地市场提供了经验。
此次修法在明确界定征地范围基础上，明确符合土地利用总体规划的农村集体经济性建设用地可以入市，主要的考虑是建设用地具有较强的不可逆性，实行用途管制是世界大多数国家的通行做法，是确保土地利用、经济效益、社会效益、生态效应相统一的基本途径。统筹经济发展与耕地保护的重要举措。因此按照中央建立城乡统一建设用地市场的方向要求，无论是国有建设用地还是农村集体经营性建设用地都要遵守用途管制和用地规划，这项内容就是新第63条。
三是留出了继续改革的空间。此次修法删除了对农村集体经营性建设用地入市的进程性规定，对农村集体经营型建设用地入市进行了原则性规定，明确了入市的范围、取得的方式、权利等问题，同时明确集体经营性建设用地出让转让的办法由国务院另行规定。这就是新第63条的第三款。
在公告当中，在征求意见当中我们也听到了一些反映，这两条还应该更细致一些。为什么具体的办法由国务院另行制定，我们有这样的考虑。一个是农村集体经营性建设用地入市还在试点阶段，试点是在试点地区内封闭运行，集体经营性建设用地制度还没有在全国铺开，在法律中对于入市的具体办法、进行明确规定的时机尚不成熟。二是相关领域改革尚需深化衔接，一个土地市场的形成，不仅涉及土地使用制度的改革，而且涉及规划金融税收投资监管服务等相关领域的配套落实，是不断完善渐进过程。与国有建设用地市场相比，农村集体经营性建设用地市场更为复杂。建立城乡统一的建设用地市场对制度环境的要求更高，在农村集体经营性建设用地入市基本制度确定后，我们这两条确定了基本制度，相关领域改革的研究和跟进还有待时日。全面深化改革三百多项，涉及到包括入市的一些主体问题，还有其他的一些金融税收问题的改革，也在同步进行。所以和这些法相衔接，出台具体的办法，交由国务院制定，我觉得这是和相关领域改革深化衔接的方式。规范入市行为还需要制定适用的办法。由于国有与农村集体经营性建设用地入市在主体和目标上有较大差异，对农村集体经营性建设用地入市管理不能完全照搬套用国有建设用地管理制度，需要在进一步总结研究试点经验，协调相关法律法规的基础上，在农村集体经营性建设用地入市确立后制定具体办法。目前配合修法，我们也正对相关具体办法抓紧研究。[!--empirenews.page--]
第三，关于农村宅基地制度改革。
现行法律政策明确规定宅基地无偿使用，一户一宅，面积法定，不得转让等基本制度。我想这是根据基于我国的基本国情，宅基地的社会保障属性在当前还是最重要的。这在保证农村居民居住、维护农村社会稳定方面发挥支柱性作用，但随着经济社会的发展和人口变化，也出现了一些新的问题。
一是一户多宅和超标准建房普遍存在。二是新增宅基地用地紧张，同时大量超标准和闲置的宅基地缺乏有效退出机制，资源未有效配置。三是宅基地作为农民重要的财产，用益物权缺乏有效实现形式。这项改革按照中央保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押担保保障，探索农民增加财产性增加收入渠道的改革要求。需要针对这些问题对宅基地的制度进行改革完善。
从试点情况看，试点地区按照依法公平取得，节约集约使用，自愿有偿退出的目标要求，这三句话如同入市和征地制度各三句话一样，都是中央对三项制度每一项制度改革提出的明确要求和任务，在宅基地改革当中是依法公平取得，节约集约使用，自愿有偿退出。在探索多种形式保障农民户有所居，推进农村宅基地合理布局和节约利用，促进盘活利用闲置，宅基地增加农民财产性收入等方面已经取得积极进展，对维护农民宅基地用益物权成效明显，为修法提供了有力支持。
一是更为有效的保障了农民宅基地取得权。现行法规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省区市规定的标准，这是我国现行农村宅基地使用及管理制度的核心，体现了国家保护农村基本生存权的法律承诺和严格保护耕地的基本国策。但随着城镇化的快速发展，实行一户一宅的宅基地保障制度难度不断加大，在城乡建设用地扩展边界外的传统农区还是能够实行一户一宅的宅基地分配制度，而在经济发展较快，人均耕地少，二三产业比较发达地区，通过发配单栋宅基地以保障农民居民权益的难度日益加大，一户一宅制度难以为继。
从当前改革试点情况看，试点地区普遍在一户一宅面积法定的大原则下，根据不同区域特点，在传统农区继续实行一户一宅面积法定等宅基地分配制度，在乡镇核心区、城镇规划区等不同区域则通过建设农民公寓、农民住宅小区等多种途径，满足农民居住需求，因地制宜，保证农民的居住权益。这些试点探索为切实保障和实现农民户有所居提供了丰富的实践经验。根据试点实践，此次修法明确了落实一户一宅制度的多种形式，在继续坚持一户一宅基础上，增加了人均土地少不能保证一户一宅的地区，县级人民政府应当采取措施，保证农村居民户有所居的权利，这是新64条。
二是改革简化宅基地审批制度。现行法规定，农村居民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县人民政府批准，涉及占用农用地的依照第44条规定，还要办理审批手续。当前农村宅基地申请因受建筑用地规模及审批权限的限制，符合条件应该给他们;符合条件但未经批准建设导致违法的占全国土地违法案件的比例还是比较高的，该分配给它，因为用地规模、因为审批程序导致的问题，这种比例还是比较高的。我们分析，此类违法应该说在制度安排上是可以避免的。根据人大授权，在试点地区试点期间明确，使用存量建设用地的下放至乡镇人民政府审批，使用新增建设用地的下放至县级人民政府审批，从试点情况看，实施该条规定减少了审批层级，提高了管理效率，方便了农民群众。
这次法律修改对宅基地审批权限予以调整，明确农村村民申请宅基地的，依法经村民代表大会同意后，由乡镇人民政府审核批准，其中涉及占用农用地由县级人民政府批准，这是新第64条。将审批使用存量建设用地或者未建用地下放至乡级政府审批，确需占用农用地的下放至县级政府审批，这一条调整既有利于保障农村居民的宅基地申请得到及时批准，也有利于减少违法占地问题。
三是建立了宅基地自愿有偿退出的机制。现行法律缺乏引导村民主动退出宅基地的有效机制，对解决农村一户多宅、空心村问题，盘活利用宅基地资源，促进城镇化发展造成了比较大的制约。从试点情况看，试点地区在坚持宅基地社会保障功能前提下，通过创新宅基地退出形式和闲置宅基地统筹利用方式，根据实际情况设定退出补偿标准，用相关政府资金利用引导，鼓励移民搬迁和超面积占用宅基地农户退出宅基地，通过土地整治等方式，统筹利用农村闲置宅基地的方式，对建立宅基地资源有偿退出的机制进行了积极的探索，取得明显成效。
郑凌志表示，试点期间，国土资源部配合中国人民银行联合出台了适用于试点地区的农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法，也是按照中央的要求，这个办法已经在33个试点，逐步推开。稳妥规范推进农村住房财产权抵押贷款，同时，积极落实中央今年的一号文件提出的，认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基地用益物权，防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织和出租合作等方式，盘活利用空闲农房和宅基地，增加农民财产性收入的要求。
他强调，这项部署不仅是在试点地区，大家走到郊区，走到景区，民宿、农家乐就是采取这种利用集体经济组织，利用空间农房出租合作的形式，增加农民的财产性收入的渠道。既盘活了农村存量宅基地资源，又增加了农民财产性收入，保证了农村社会基本稳定，这些试点经验具有可复制、推广的价值。
郑凌志透露，根据试点实践，此次修法补充了自愿有偿退出宅基地内容，规定国家鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，腾退出的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，主要用于满足本集体内部的宅基地再分配，或者根据国家有关规定整理利用，这是新第64条。
“应该说修法有中央的部署，改革试点实践的支撑，同时也借鉴了一些国家和地区成熟适用的经验，”郑凌志认为，至今形成的土地管理法修正案草案是贯彻了中央部署要求，凝聚集成了改革试点的探索和成果。同时他表示，修法的路还很长，还需要进一步听取各方面的意见，在修法的过程中，进一步完善。修法草案经过社会公开征求意见，在大的方面已经取得了基本共识，今后还将继续研究吸收新的建议。
