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为什么设区市安全生产立法滞后?

2020-07-09中国应急管理报 A- A+

  2016年12月《意见》发布至今设区的市的立法情况

  截至今年年初,287个设区的市(直辖市除外)中,有72个开展了与安全相关的地方性立法工作,共制定颁布相关法规102件。这102件与安全相关的地方性法规中,涉及应急管理部门监管的行业领域的,只有7件安全生产条例、3件消防条例和1件危化品管理条例,约占总立法数的11%。而煤矿、非煤矿山、尾矿库、冶金等行业领域地方性立法数几乎为零。

  立法边界理解不一 立法能力不足 立法资源稀缺 沟通协调困难

  设区市安全生产立法滞后原因调查

  ■ 本报记者 肖艳鹏

  《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》(以下简称《意见》)明确,设区的市根据《立法法》的立法精神,加强安全生产地方性法规建设,解决区域性安全生产突出问题。然而《意见》出台已3年多,据有关部门的统计,截至今年年初,全国287个设区的市(直辖市除外)中有7个市制修订了安全生产条例,另有3个市制修订了消防条例、1个市制定了危化品管理条例。与其他行业领域的立法相比,差距较大,设区的市安全生产立法相对滞后。

  近日,本报记者通过多种途径采访了河北、山西、内蒙古、江苏、福建、江西、四川等多个省份应急管理系统的基层工作人员,期望通过业内法制工作者和执法人员的视角,从工作实践的角度挖掘设区的市安全生产立法相对滞后的深层次原因。

  记者调查发现,设区的市安全生产立法滞后的原因是比较复杂的,既有客观困难,比如,掣肘于立法能力,也有主观问题,比如,畏难情绪、“缩手缩脚”;既有普遍原因,比如,部门间沟通协调难,难以达成共识,也有个体困境,比如,西北某些地区缺乏立法资源。破解这些立法困境,首先要找准病灶,才能逐个击破。

  对立法权限的理解存在偏差

  地方开展立法工作,不能照抄上位法,必须有所创新,而在创新中,尤其是确立新的罚则时,可能会与上位法发生冲突,这也是立法过程中必须考虑的问题

  安全生产涉及的行业领域十分广泛,因此,安全生产法规的调整对象也有一定的复杂性。我国每个地区都有自身的产业特点、实际情况,国家和省级层面的法律法规无法涵盖所有地区的所有情况,因而不利于执法工作的开展。此外,繁复的部门规章之间可能存在一定的矛盾、重叠之处,也需要重新梳理,一些好的做法可以用法规形式加以固化,通过建立更科学严密的法律法规体系,推动各地安全生产工作进一步发展。由此可见,制定设区的市地方性安全生产法规有现实需要。

  2015年《立法法》作出修改,地方立法权自此扩至所有设区的市。2016年《意见》的出台,为设区的市进行安全生产立法提供了制度保障。

  据调查,截至今年年初,287个设区的市(直辖市除外)中,有72个开展了与安全相关的地方性立法工作,共制定颁布相关法规102件。这102件与安全相关的地方性法规中,涉及应急管理部门监管的行业领域的,只有7件安全生产条例、3件消防条例和1件危化品管理条例,约占总立法数的11%。而煤矿、非煤矿山、尾矿库、冶金等行业领域地方性立法数几乎为零。

  从数据上不难看出,2016年以来,安全生产的地方性立法相对滞后。

  据记者采访得知,虽然很多地区有立法需求,但在尝试立法的过程中却遇到各种困难。华北A省甲市在2015年获得地方法规立法权后,曾向立法机关咨询能否制定该市的安全生产条例。该市立法机关认为,安全生产立法不在设区的市的立法权限内。B省某市也认为安全生产条例超越了当地的立法权范畴。“这从根本上否定了立法的可能性。”该市被采访对象说。

  华东C省某市应急管理局法制科人员反映,“日常法治审查、行政处罚审核、普法、培训等工作量大,现有人手不足,难以负担起草法规的工作”,这种人手紧缺的现象在其他地区也十分普遍。

  华北A省乙市应急管理局法制科一位工作人员介绍,2019年该市公安局牵头,起草了烟花爆竹安全管理条例,内容涵盖了该市烟花爆竹的生产、经营、运输、燃放等方面的安全管理,其中,生产和经营等部分内容征求了该市应急管理局的意见,该条例已于2020年施行。至于制定该市的安全生产条例,这名工作人员则表示,制定地方性法规的必要性有待探讨。这名工作人员认为,地方开展立法工作,不能照抄上位法,必须有所创新,而在创新中,尤其是确立新的罚则时,可能会与上位法发生冲突,这也是立法过程中必须考虑的问题。

  仅靠行政手段管理的惯性还在延续

  规范性文件的效力和稳定性都弱于法律,且遇事就出“红头文件”,久而久之,规范性文件越来越庞杂,相互之间难免会有矛盾冲突之处,局限性进一步凸显

  这些困难反映出一些地方在法治思维上存在局限性。

  多地反映,应急管理部门对法治工作的重视程度不一,导致各地安全生产立法工作的推进进度不一。早在2015年3月,山东烟台市获得地方立法权的第一时间,该市市委主要领导便要求进行安全生产和森林防火立法。2018年《烟台市安全生产监督管理条例》颁布施行。而华东C省某市应急管理局执法人员说,他们在执法过程中发现有些法律真空应该及时被填补,但是立法这项庞大的工作却迟迟未开始,如果当地市委、市政府主要领导和应急管理部门的相关领导对立法工作更重视,立法工作将被强有力推动。对比两地立法情况,就如华东C省某市的执法人员所言:“现象在基层,原因在上层。”

  对于一些地区,尤其是2015年才获得立法权的市,仅靠行政手段管理的惯性还在延续,法治思维有待加强。西北E省某市采用“安全生产法+省安全生产条例+地方标准+规范性文件”的形式,当遇到特殊情形时,就出“红头文件”,他们认为这样的手段既灵活又方便。然而,规范性文件的效力和稳定性都弱于法律,且遇事就出“红头文件”,久而久之,规范性文件越来越庞杂,相互之间难免会有矛盾冲突之处,局限性进一步凸显。

  同时,《立法法》规定设区的市的立法范围有限,仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面,并未明文规定安全生产立法是否在“城市管理”范围内,因此各地立法机关对当地立法权的考量不同,对立法权限的理解也有偏差。相当一部分地市对这一规定进行了限缩解释,以上文提到的华北A省甲市为例,该市人大常委会不认为安全生产条例在地方立法权限之内,但可以对特定行业领域的安全监管进行立法。

  此外,记者调查发现,多地对《意见》的落实持观望态度,等待上级给出明确指导或等待参照其他地区的做法。C省一位被采访者说,之所以没有落实《意见》完善法制体系的要求,原因之一是没有督促考核机制,法规制定的考核节点和考核内容缺失,导致立法工作既无压力也无动力。这从侧面反映出一些地区“等靠要”的消极做法。

  还有一些地方对安全生产立法的需求不大,因此法规制定工作开展缓慢。以华北某市为例,当地受访对象介绍,当地有关安全生产的法律法规已有很多,没有迫切的立法需求,目前,当地着重关注的是法律法规的执行问题。

  立法能力不足、部门间协调难成“绊脚石”

  个别地区还有地区性的难题。以西北某市为代表的偏远地区,高校、科研院所、律所、咨询公司等学术机构和服务机构较少,立法人才缺乏成为当地立法面临的显著难题

  有意愿立法的市,也面临着诸多外界困扰因素。

  立法能力不足是第一块“绊脚石”。一般而言,安全生产相关法规的草案要由应急管理部门起草。反观实际,一方面一些地区的应急管理部门暂时不具备立法的能力。西北某市应急管理局人员坦言,该局没有法律专业人才,也没有相关经验,不具备起草法案的能力。另一方面很多地区没有足够的精力开展立法工作。华南某市应急管理局人员介绍,该局的法制科和执法部门原本工作量就很大,已处于满负荷的工作状态,难以抽出时间和精力去起草法规。

  在立法的尝试中,部门间协调难是第二块“绊脚石”。根据要求,各行业领域主管部门要负责相应行业领域的安全生产管理。华东F省某市的人员介绍,当地应急管理局与其他行业主管部门就安全监管责任分工达成共识,形成了大家都认可的备忘录。但是,当把这些责任划分的规定写入地方法规中时,这些部门则不予通过。“因为一旦写入法律,强制力更强,追责依据也更明确,他们不愿意把自己的职责写进安全生产法规里面,这是某种意义上的推诿责任”。

  西南G省一位应急管理干部讲述了一个两难案例:从安全角度出发,易燃易爆场所适宜开放,避免可燃气体、可燃蒸气的集聚,发生燃爆事件;而从环保和公安反恐的需求出发,则要求将这些场所封闭起来。“企业是唯一的执行者,却要应对两个或更多要求不同的监管方,这从一个角度说明了不同部门之间在规则设置方面常常会有冲突。”

  反观其他市已经出台的立法成果,《安庆市危险化学品安全管理条例》《烟台市安全生产监督管理条例》等,或明晰了商业、科技、农业、生态环境等各行业主管部门的安全监管职责,或细化了市、县政府,街道办事处,开发区管委会等的安全生产工作职责。

  此外,与立法部门、政府部门和其他相关部门的衔接也涉及沟通和协调的问题。记者在采访中发现,这方面的问题在其他地区也不同程度地存在。

  个别地区还有地区性难题。以西北某市为代表的偏远地区,高校、科研院所、律所、咨询公司等学术机构和服务机构较少,立法人才缺乏成为当地立法面临的显著难题。从张家口市、长春市等地广泛借助律所等机构的力量,借鉴相关城市的立法经验的立法实践可知,雄厚的立法资源是科学立法、精准立法的重要保障。

  因地制宜激发地方活力,彰显法治力量

  地方立法机关对设区的市立法权是否包含制定安全生产条例存在争议,这在法律没有明确规定的情况下是正常的,统一认识需要一个缓冲期

  立法权下放了,应该把地方立法的活力激发出来,充分行使地方立法职能,充分发挥法治手段的作用。

  针对实践中遇到的种种困境,各地在安全生产监管执法工作一线,深耕法规制度建设的人士也提出了相应的建议。

  地方立法机关对设区的市立法权是否包含制定安全生产条例存在争议,这在法律没有明确规定的情况下是正常的,统一认识需要一个缓冲期。“各地并没有把安全生产相关的立法限定死。我市人大常委会建议我们从危化品、烟花爆竹、防灾减灾和消防领域单独立法,而不必制定专门的安全生产条例、矿山安全条例。”A省甲市应急管理局的一位公职律师认为,“各地可以从这个思路入手,优先解决当地主要产业和高危产业的安全生产立法问题。”

  对于应急管理部门立法能力不足的问题,C省某市应急管理局一位从事事故调查工作的人员说:“我们最推崇的立法方式是由地方人大常委会牵头,从相关单位抽调人员组成临时立法机构,包括立法机关专业人员和行业从业人员的立法机构,这样能够在保证立法质量的同时,解决应急管理局法制科室人员少、精力不足的问题。”但这种做法导致人大常委会的工作量和压力加大,因此人大常委会往往不会主动选择这种方式。他认为,立法工作的经费保障是可以解决的问题,他建议以政府购买服务的方式,邀请院校教授、法律专家等做前期调研和法条的初拟工作,应急管理部门再结合实际情况进行调整,并做后期的“精雕细琢”,“办法是有的,关键是要转变思想,对立法工作重视起来”。如果有关部门不重视立法工作,面对困难,就会出现“缩手缩脚”的情况,只有积极增强立法意识,才能主动争取党委和政府的支持,主动协调其他部门和立法机构,制定立法计划,激发地方立法的活力。

  至于立法内容,有的采访对象提议,立法不一定要加大惩罚力度,可以给予更多正面的引导。处罚方式也不是只有罚款,还可以采取诫勉谈话、警告等方式。因为立法的根本目的不是处罚,而是实现“规范化”。

  立法中对企业主体责任、特种作业以及危化品、建筑施工、烟花爆竹、冶金等高危行业领域实现权责明晰很有必要。从事故调查的角度看,双控机制的建设也可以通过立法的方式来促进。“可以从双控机制、信息化建设的要求中提炼出一些企业必须做到的硬性指标,以立法方式加以明确,充分发挥立法的指向、引导作用。”有关执法人员建议说。

  记者采访发现,把各个行业主管部门的职责进行明确,使“三管三必须”切实落地是各地立法的最大诉求。“安全监管务必要厘清部门职责,避免出现涉及安全生产的责任都由应急管理部门兜底的现象。各行业监管部门责任和属地责任怎么落实,是亟须讨论解决的问题。”西南某省应急管理厅一位工作人员说。应急管理部门与环保、工信等部门的沟通难度大,他建议从顶层设计上予以解决,由上层解决部门协调的难题,减少基层的沟通阻力,“上下两头一起使劲”。此外,地方性法规制定过程中难题多、阻力大的问题,他希望省委省政府、市委市政府参与协调推动,“这比单纯依赖立法机关推动的效果要好得多”。

  因地制宜,对特殊的区位情况特殊处理,不必为了立法而立法也是呼声较高的建议之一。比如,某地的支柱行业是煤矿,相应的法律法规已经比较详尽,其他行业体量较小,对安全生产方面的立法需求不大。因此,该市在严格遵守国家级和省级安全生产法律的基础上,尽可能多的发挥地方标准的作用,对企业进行监管,这种方式就比较适合当地的实际。华南某市应急管理局法制科工作人员介绍,他们市预计在危化品、建筑施工、烟花爆竹、冶金等高危行业领域分别制定条例,不准备制定市级安全生产条例。

  来自华北A省乙市的一位安全监管领域法律工作者做了另一种解读,安全生产领域的法律、法规、规章制度数量众多,设区的市立法权开放后,其他行业领域主管部门可以推进相应领域的立法工作,填补漏洞。当前应该更多地关注执法工作的开展情况,如何理解好现行的安全生产法及相关部门规章,明确落实主体责任的执法理念是相当一部分地区需要解决的问题。因此,各地可以对相关的规范性文件进行梳理、精简,剔除过时的和互相冲突的“红头文件”,把一些经过实践验证,确有实效的规范性文件上升为地方规章甚至地方性法律,做好“洗牌”工作,而不是一味地做立法“加法”。

  此外,华南某市安全生产执法人员提到的一个深层次原因,值得深思。他所在的应急管理部门存在人才流失的问题,安全生产监管工作量大、责任重,但社会关注度较低,没有形成较强的职业荣誉感,这些对立法工作的开展有很大的影响。从长远看,他建议,要增强安全生产监管人员的职业荣誉感,明晰责任边界,做到权责相适应,让全社会形成对安全监管工作的价值认可。

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