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完善农村土地流转机制的思考与建议

2017-08-05杨学文 A- A+

  随着社会主义市场经济的快速发展,改革开放的不断深入与国情认识的不断加深,农村经济发展出现了新的模式:农村土地流转。农村土地流转是继家庭联产承包责任制之后农村土地制度的改革与创新,是关系农村整体改革成败的关键,是社会主义新农村建设的必然要求。它的出现是历史发展的结果,本文在分析我国农村土地流转的特点及存在着的问题的基础上,提出了相应对策措施,以求对目前土地流转具有指导意义。

  十七届三中全会通过《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出"稳定和完善农村基本经营制度"。"加强土地承包流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营"。[1]会议精神指出,农村土地流转是当前农村土地制度创新的一种有效形式,为加快新农村建设,实现国家的全面建设小康社会的宏伟目标而提出来的。近年来,全国农村土地流转的规模和速度正呈加快发展的态势,涌现出很多成功的范例和经验。但是,农村土地流转总体尚存许多不容忽视的问题。为此,本文将探讨我国一些省市农村土地流转的特点,不足及建议,以对更深地认识与了解我国农村土地流转,为以后充分彰显土地流转的积极作用,推动农村经济快速发展提供指导意义。

  一、农村土地流转的涵义、形式和特点

  (一)农村土地流转的涵义

  所谓农村土地流转,是指在农村土地所有权归属和农用地性质不变的情况下,将土地使用权(经营权)从承包经营权中分离出来,转移给其他农户或经营者,其实质就是农村土地使用权流转。[2]在土地流转过程中,包括集体、承包户和接包方。承包户把自己本身在集体承包的土地转让给接包方,集体也要参与此过程,因为土地是集体的,防止个人为了利益随意转让,给国家和集体的长远发展造成损害,它能起监督和中介等作用。

  (二)农村土地流转的主要形式

  一是出租,承包人将承包土地的使用权以契约的方式转租给第三方,由第三方一次性或分期付给承包者一定的租金,在租赁期内,原承包合同规定的义务仍由承包人履行。二是转包,在承包期内,农村土地承包者将承包的部分或全部土地经发包人同意以一定条件转包给第三方使用,由第三方向承包人履行义务,承包合同仍由原承包人履行,接包方与发包方没有权利义务关系。三是互换,集体经济组织之间或承包户之间为耕作、排水和管理上的便利,由村集体经济组织协调或承包户自行协商,将不同地方,不同类型地块的土地经营权互换,各自方便并签订互换合同。四是转让,承包人经发包方同意,将承包期内全部或部分承包地出让给第三方,由第三方与发包方重新签订承包合同,原承包关系中止。五是股份合作,在土地承包期内和不改变土地用途的前提下,农民以土地承包经营权入股,参与农业生产经营活动的行为,这种流转是将农户土地作为融资手段,使土地资源资本化。以上是农村土地流转的几种主要形式,其它还有如拍卖、反租倒包等多种形式,它在促进农业规模化经营以及农业产业化方向发展方面均具有积极的作用。

  (三)农村土地流转的特点

  随着社会主义市场经济体制的完善,以市场调节为基础,对农村土地资源进行优化配置成为提升农业竞争力的必然要求。那些逐渐从农村土地中脱离出来不再以农业为生的非农就业农户,开始将自己在农村承包的农地向纯农户家庭转移,从而带动和促进了农村土地流转。本文从重庆市,云南省,河南信阳市三个地方的数据来分析农村土地流转的一些特点。

  首先是重庆市,截止2006年底,全市农村土地流转总面积为217.39万亩,占当年农村承包耕地面积的10.84%。在总的流转面积中,转包地占50.33%,出租地占20.31%,转让地占17.18%,互换地占8.67%,入股地占1.18%,其它占0.43%。[3]

  其次是云南省,据云南省农业厅党组调查,2007年云南省农户承包耕地流转总面积为100.49万亩,占农户承包地的2.6%,其中转包面积33.6万亩,占土地流转总面积的33.4%,出租面积42万亩,占41.8%,转让面积8.8万亩,占8.4%,互换面积5.1万亩,占5%,入股面积2.1万亩,占2%,其它形式流转的面积8.9万亩,占8.4%。[4]

  最后是河南信阳市,信阳市2008年,全市农村土地流转面积109.7万亩,占家庭承包地的13.25%,转包地在这市流转地中占的面积最多,达到占流转地的70.76%,出租地占20.2万亩,占16.81%,转让地5.68万亩,占5.18%,互换地占4.32万亩,占3.94%,入股地占3.29万亩,占0.3%。其它形式流转面积4.39万亩,占流转面积4.01%。[5]

  以上数据可以分析出我国农村土地流转呈现的基本特点:一是土地流转所占的比重不高。全国主要还是以农村家庭联产承包责任制为主,全国平均流转总面积占农村承包地总面积还不到10%,农村土地流转还处于初级发展阶段,需要政府大力宣称与推进。二是农村土地流转形式多样,形成了转包、出租、转让、互换、入股等多种形式。其中以转包、出租和转让为主。其中农户之间转包,所占比例最大。反映了流转主体的多元化,各种组织参与进来,并逐渐成为农村土地流转的参与主体。三是农村土地流转市场取向开始显现,农民开始珍视土地承包经营权,由过去邻里、亲友之间通过转包代耕的形式并只象征性收取一定收益的转包形式减少,如今以折价为主,遵循市场规律,实现土地增值价值的最大化。四是农村土地流转在农村不同阶层,不同区域差异明显,由于各地经济发展水平不同,流转的范围、数量、规模、方式也有所不同。五是土地流转自发、随机性比重较大,多数农户把自己的土地转包给自己认识的种田能手,用于发展适度规模经营。

  二、农村土地流转过程亟需引起重视的基本问题

  (一)土地流转后,农民面临就业困境

  我国农村劳动力整体素质不高,文化程度低,缺少技术,农村富余劳动力外出打工大多是从事一些简单的体力劳动。农民非农就业主要是在民营企业,由于民营企业受经济利益导向,自身势力又弱,受宏观经济波动影响较大,稳定性相对较小,对农民工的裁员也具有随意性,而且一半以上都是亲自外出或亲友介绍,很少是由政府组织外出,就业有很大的盲目性,流动性大,随意性高。外出打工一旦出现民工潮,流出的农村劳动力就会重新回来,土地流转之后,这种人地之间的矛盾就会突显出来,所以农村土地流转后,农民就业问题是一个不得不慎重考虑的问题。

  (二)农村融资机制不成熟,风险大,效益低

  加快推进农村土地流转,最重要的是资金支持。但我国农民的融资环境并不理想,农民借款主要是通过亲朋好友,其次是农村信用社,其他的渠道很少。一方面,农村金融信贷管理制度与农村土地流转资金借贷需求不匹配,无法满足土地流转需要。另一方面,由于农业的市场风险和自然风险都比较大,金融机构对农户不愿给予资金投放。而一些有资金而需求土地的接包方,因为目前缺乏利用现代生物技术提升农业的人才和土地用途管制,认为在现有的价格条件下,由于有一个时间变量问题,即使种植规模扩大,但效益也不能高估,不敢贸然接包。在经营农业融资困难,风险大,效益低的情况下,对土地健康流转都起到了制约作用。

  (三)社会保障不足从而制约了农村土地流转

  在我国农村,土地作为最基本的生产要素发挥效用外,还具有社会保障功能。当前,由于我国农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全,还处于探索阶段,农村居民很大程度上依赖于他们所承包的耕地,依靠土地收入解决看病,上学,养老等问题。农民对于土地流转后存在后顾之忧,怕丧失土地经营权之后缺少就业后路,这就决定农民不敢轻易离开土地,认为有了土地就有了保障。这就造成了"有人无田可种"和"有田无人愿种"并存的不正常现象,严重制约了土地规模经营和农业经济效率。

  三、完善农村土地流转的政策思考与建议

  (一)加快推进农民非农岗位就业的长效机制

  首先,提高农民自身素质。加大对农民的职业教育与技能培训,政府要整合社会资源,对不同层次的农民进行因人施教,培养有一技之长的进城务工者。其次,积极稳妥推进农村劳动力向二、三产业转移。在统筹城乡发展中大力发展以劳动密集型为主的加工业、服务业,加强就业容量较大的基础设施建设,提高吸纳劳动力就业的能力。再次,发展壮大县乡域经济,切实加快乡镇城市化进程。扩大城镇规模,继续大力推进乡镇企业的发展,推动本地域经济的发展,争取部分农村剩余劳动力就地消化。最后,"流入地"的城市也必须进行相关制度改革。户籍制度不是严格控制人口迁移,而是发挥人口登记,劳动力供求信息,维护社会治安等服务功能,降低农民工子女上学门槛,消除对农民歧视性的用工制度,建立健全城乡统一的就业制度,医疗保险制度和退休养老制度。

  (二)加快推进农村土地流转金融服务体系建设

  农村土地流转是一项需要金融配套服务的新生产模式,现在正处于起步阶段,首先,政府要加大财政投入,给予政策引导和金融支持。其次,政府要建立风险保障机制,在农业发展基金中,列出一定比例的专项基金,设立农业风险基金或建立农村流转保证金及土地复垦保证金,并完善农产品预警系统,改革农产品购销体制。最后,扩大融资渠道。除了政府给予投入与支持外,应充分吸收社会资本参与作为筹资的重点,出台吸引各种资本投入,建立以"财政投入为引导,信贷投入为助推,农民投入为主要,社会广泛参与"的多元化投入格局。

  (三)完善社会保障体系,消除农民后顾之忧

  农民不愿流转土地,最重要的不是经济利益,而是土地的保障功能。所以,只有建立和完善农村社会保障体系,弱化农村土地的保障功能,那么以地换保农民还是比较愿意的,所以只要完善社会保障体系,让土地不应当承担起农民的全部社会保障功能,将给农村土地流转带来更大的活动空间。当前,坚持低水平,广覆盖为前提,采取"因地制宜,量力而行,形式多样,农民自愿"为原则,建立完善城乡居民医疗体系,扩大农村参保范围,逐步推进农村养老保险覆盖面,完善农村居民保障制度,解决了农民的后顾之忧,才有利于农村土地流转的推广。

  参考文献:

  [1]本书编写组.推进农村改革发展若干重大问题解读[M].中共中央党校出版社,2008(14).

  [2]农村土地流转过程中农民利益保障问题研究[J].农业经济,2009,(10).

  [3]统筹城乡发展中的农村土地流转模式探析[J].农业经济,2009,(5).

  [4]农户土地流转缓慢的原因与破解的环境保障[J].农业经济,2009,(4).

  [5]农村改革发展实验区土地流转的思考[J].农业经济,2009,(10).

  本文原载:《国土资源导刊·理论版》2010年第3期

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