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行政处罚权 “下沉”,放权还须规制

2020-07-27欧阳晨雨 A- A+

  6月下旬,行政处罚法修订草案提交全国人大常委会一审。这是行政处罚法自1996年颁布以来,历经两次个别条文的修改,首次面临大修。

  综观修法草案,除了增加行政处罚种类、扩大地方性法规行政处罚设定权等重大变化外,最引人注目的改革构想,莫过于拟将行政处罚权“下沉”至基层,即“省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定符合条件的乡镇人民政府、街道办事处对其管辖区域内的违法行为行使有关县级人民政府部门的部分行政处罚权”。

  行政处罚权由哪个层级的行政机关执掌?这是行政处罚立法的核心问题。现行行政处罚法规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”当年之所以如此立法,主要是考虑到行政处罚涉及公民人身自由、财产权利,将处罚权的门槛设定在县级行政机关以上,有利于防止权力滥用等危险。这一立法初衷无疑是良好的,也的确有效遏制了当时的“乱处罚”等现象。

  然而,随着时代的变迁,基层的行政管理事务日趋繁多复杂,大量问题需要基层高效处置。可现实却是,乡镇政府、街道办事处这一层级的行政机关“看得见,管不着”,市县职能部门则是“管得着,看不见”,而且部分职能部门人员不足、执法力量薄弱。将行政处罚权过度集中于县级以上政府机关,难免导致执法的“梗阻”现象。在此背景下,适度“下沉”行政处罚权,已是必然的改革选项。

  其实,早在今年1月,国家有关部门便下发意见,要求推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉,强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责,推进基层综合行政执法体制改革。将行政处罚权“下沉”,赋予基层乡镇、街道办事处“便宜处置”的权力,意味着行政处罚权不再高挂悬置,而是能够“因事而使”,出现在最应该出现的地方。如此,政权组织的最末梢不仅能第一时间感知问题,还能“面对面”地处理问题。而随着行政层级的递减,行政执法资源也将得到大幅省减。在具体实践中,近年来江苏徐州、海南海口等多个地区已开始试点行政处罚权“下沉”直抵基层,并取得了诸多成效。这些改革试点,也为此次行政处罚法的修法,提供了充分的参考依据。

  行政处罚权“下沉”基层的益处显而易见,但这一改革所带来的挑战也不容忽视。从媒体披露的情况看,试点地区基层对下放的行政处罚权,还普遍面临着承接能力不足的困境。以部分试点地区的调查情况为例,湖南中部某镇综合行政执法大队80%是聘用人员,没有一人取得执法资格证;海南某镇执法中队的41名成员中,编外的聘用协管员竟达31人;此外,一些试点地方的综合执法大队,没有配备工作制服、执法记录仪、执法车辆等执法装备,甚至没有专门的办公场所和设备。这些尴尬的事实表明,基层想要顺利承接行政处罚权,还有许多准备工作亟待完善。

  更为重要的是,行政处罚权一旦正式“下沉”基层乡镇、街道办事处,如何才能有效约束、规制这一权力?事实上,这也是亟待顶层设计的重要课题。此次行政处罚法修订草案已经明确,行政处罚权“下沉”的决定权,交给省、自治区、直辖市行使,由其根据当地实际情况作出是否赋权决定。如此规定,自然有利于在“源头”防止权力的不当下放。同时,根据现行行政处罚法的规定,行政处罚决定的作出、执行和救济等等,都有严格的程序规定,这在很大程度上能防止行政处罚权的滥用。不过,究竟哪些乡镇人民政府、街道办事处符合行政处罚权“下沉”的条件?“部分行政处罚权”的实际边界在哪里?诸如此类的细节问题,仍需要进一步明确。与此同时,考虑到乡土中国的特殊环境,人情关系在基层通常更为盘根错节,因此在行政处罚权“下沉”基层的同时,还应建立健全监督制度,严格落实行政执法责任制和责任追究制度,以防止权力的滥用。

  基层行政执法是法治中国的重要基石。从决策层提出“推动执法重心下移,提高行政执法能力水平”,到修法推动基层部门扩大执法权限,从中体现的正是全面推进依法行政的改革思路。

  只要立法呼应改革需要,“下沉”基层的行政处罚权运行于法制的轨道上,那么,将不仅极大改善基层的治理能力,也将推动整个国家的治理体系迈上新的台阶。

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