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行政吸纳村庄的逻辑

2017-03-30刘 锐 A- A+

  摘要:论文以S市农村的田野调研资料为基础,探讨利益密集型地区的“行政吸纳村庄”现象。“行政吸纳村庄”表现在两个方面:一是乡镇政府将村组织变为代理人,向村级输入大量的物质性资源,再以奖惩制度激发村级治理积极性;二是村组织以行政民主保证资源分配的形式正当性,吸纳精英建立咨询性组织保证权力结构稳定,以过密化资源输入缓解对抗力量维系表面的村庄秩序。“行政吸纳村庄”使村组织规模不断膨胀、物质性资源的利用越发低效浪费,村级治理强行政色彩与去政治性共存。只有夯实村民自治制度赖以实施的基础,以资源下乡为契机促进自组织发育,“行政吸纳村庄”的治理模式才会被扬弃。

  关键词:乡村治理 吸纳 村庄社会 去政治性

  一、问题提出

  改革开放以来国家改变乡村治理方式,全能主义政治逐渐让位于“乡政村治”。乡村社会治理领域的固有复杂性,使得相关研究不仅探讨制度与治理关系,而且探讨实践领域的管理、自治与村庄关系。依据视角及内容的差异,笔者将相关研究分为三类:

  一是规则视角的乡村治理研究。该类研究遵循制度主义解释框架,试图找到影响基层治理的结构性特征。如张静认为,规则“不是社会规范意义上的制度,它是对各种行为正当性的确定体系”[①]。黄宗智认为,国家与社会分析框架不适合中国经验,他提出“第三领域”概念来理解县以下行政体系[②]。

  二是主体视角的乡村治理研究。该类研究关注转型期的秩序维系机制,认为用利益分析方法能更深入分析问题。如仝志辉等人依据权力的社会基础差异,将村庄权力结构划分为四种类型,探讨村级权力运行与合法性的关系[③]。吴毅指出,“代理人”与“当家人”的角色划分过于静态和结构化,用“守夜人”和“撞钟者”更能反映情境下的村干部特征[④]。

  三是资源视角的乡村治理研究。吉登斯将权力与资源占有相关联,认为治理目标的达成需集中资源[⑤],不少学者探讨资源输入下基层治理状况。如贺雪峰认为,资源输入模式差异带来不同的治理逻辑,城郊农村治理多援引体制外力量、对不合作者采用摆平术[⑥]。陈柏峰认为,1990年以来上访治理能力不足与话语权缺失,可调动的权威性资源越来越少有很大关系[⑦]。

  已有研究偏重治理术探讨,忽视治理与政治的关系,弱化了乡村治理性质。乡村善治是各因素综合的结果,是国家意志贯彻和农民利益被满足。它既包括乡村秩序达成,又包括治理讲求基本原则,既包括行政民主的推行,又包括政治民主的实现。本研究用“行政吸纳村庄”概括乡村场域的复合治理状况。主要指发达地区政府向农村输入过密资源,带来对村组织的控制,诱导出村级行政民主、消弥了村庄权力斗争、造就了村民表面遵从。过密化治理绩效与乡村去政治化共生,它使普通村民的诉求不受约束,基层民主实践遭遇治理危机。

  本文资料来源于笔者及所在团队对S市农村的田野调查。调研时间为2015年11-12月,调研方式为深度访谈和参与式观察,调研对象为S市的4区4镇,各镇以一个村庄为重点,兼顾其他村庄的情况。S市地处华东是经济发达城市,S市农村属于利益密集型农村。尽管各村区位条件、经济水平等有差异,但乡村治理形态、资源输入模式高度雷同。为了清晰说明S市农村治理问题,本文主要使用A镇陈村材料,同时结合使用其他调研材料。

  二、控制的自治

  学界探讨的乡村关系,主要指乡镇政府与村组织关系。村组织包括村支部和村委会,村支部接受乡镇党委领导。乡村组织的关系构成及关系强弱,不仅要看乡镇控制村组织的方式,还要看乡镇给予村组织的资源诱惑。A镇政府从两方面控制村组织,一是找到适宜的村庄领导,保证其彻底的遵从上级,二是控制村级财力的主要来源,防止村干部利用体制权力谋利。

  1、控制集体产权

  我们将精英参政动机分为三类,一是社会报酬、二是经济利益、三是政治地位。A镇的村庄开放及权威离散,使精英难有为社会报酬参政的动力,他们聚焦于谋求利益或政治地位。若村庄利益流大且产权主体模糊,精英就会为掌握分配权参与竞选。村庄最大的弥散利益是土地,若地权主体多元且众多利益附着其上,精英就会争夺地利从而产生地权冲突,A镇为规避地权竞争引发的不稳定,就控制资源流向制定有序的分配策略。

  A镇所在S市经济发展较早,村民收入提高带来建房高潮。如果政府不管理宅基地使用,精英就会围绕宅基地取得竞争,宅基地流转会带来贫富分化问题,村干部也会利用分配权谋利[⑧]。A镇于是从1992年开始控制,严格按一户一宅制度批宅基地,在全镇清查宅基地并发放土地证。凡是村民有房屋又想改建的,宅基地面积统缩至180平方;若是村民转让自家的宅基地,转让后不再有资格申请宅基地。1990年代村级治理任务繁重,不管设置多么严格的管理制度,村组织都有可能实施选择性治理。A镇于是在村一级设立条线干部农建员,主要负责管理农村土地尤其是宅基地。农建员的人事关系归村组织,业务关系受乡镇政府领导,工资则由乡镇财政统一拨付。垂直管理效果明显,全镇少有因宅基地边界引发的矛盾,村干部利用分配权谋利的现象更少。问题是,正常宅基地翻新也被政府阻止,截至2015年,陈村更新房屋的户数不到5%,村民进城买房导致村庄越发向空心化。[!--empirenews.page--]

  A镇1990年代初征地,遵循1982年征地条例,征地后村组织得5000元/亩,称之为“发展再生产基金”,村民被安排到集体企业,或直接到区劳动局上班。我们从中看出,集体地权是存在的。一般情况下,村组织会拿该资金代交农业税,3-5年后再以集体的名义调地。在城乡二元制度下,征地招工要比种田体面,大部分村民愿意被征地。

  陈村2005年被征地时,征地补偿演变为“土地换镇保”、“宅基地换房”。“镇保”是S市的特殊社会保障政策,保障水平介于社保与新农保之间,依靠的是区镇强大的财政供给能力。我们了解到,A镇农保是1220元/月,镇保是1520元/月,从农村消费看,即使实行低水平的农保,也能维系村民基本生活,会过日子的人还有节余,镇保的福利功能更明显,村民因此愿意被征地。

  按照统分结合的土地制度,乡镇不仅要与村民打交道,还要满足村级地利要求。如果遵照征地程序分配集体以地利,村组织就需要保管补偿,村干部就可能以权谋私,干群关系就会因此紧张。A镇出于“不出事”逻辑考虑,不仅不补偿村社集体一分钱,而且通过村财乡管制度,不让村干部摸一分钱。它带来的影响是,凡是靠近城镇征地多的区域,村庄财政空壳化态势增强。

  一方面,村庄财政空壳化降低了村庄公共服务能力,使得村组织变成可有可无的悬浮型组织。另一方面,乡村组织关系、村级治理客观存在,它仍需完成上级交付的各项任务,处理村庄生产生活中各类事务。村组织因此依附于乡镇财政,逐渐演变为A镇的派出机构。

  2、控制村级权力

  一般认为,村支书由上级任命,村主任由村民选出,二者的权力合法性不同,会带来村村两委矛盾。另外,若村政位置有诱惑力,精英就会参与竞争,村庄权力结构就会失衡。我们调查的4个乡镇,均是通过行政授权增强支书权力,从选举机制入手增强政府控制力,以解决治理中的支配与服从关系。

  《S市村委会选举办法》规定,“选举村民委员会,采取无记名投票方法。可以由登记参加选举的村民一次投票选举产生”。表面看来,无候选人选举减少了外来干预,扩大了村民自由竞选空间,实际是乡镇从其他方面加强了控制。

  首先,A镇有一套完备的后备干部制度,它或者由政府挑选村书记助理,或者由村书记寻找能人来实现。A镇于2005年公开招聘,应聘者不受地域限制,最终选拔会注重村籍。应聘成功者先在村里做助理,若表现优秀2年后当选委员,再一步步走地向书记职位。

  其次,A镇为保证选出的村书记符合己意,会在选举前召开动员大会暗示人选。再由乡镇领导找村领导谈话,村干部找老党员老干部谈心,老党员老干部引导村民方式,逐级使选举有序、选举人固定下来。另外,在选举村干部前,一般先选村民组长。小组长名义上是民选,实际是原小组长推荐到村里,上报A镇获得同意后,再由村民去勾选。选上的小组长再做宣传,引导村民选票倒向后备干部。

  最后,村组织要保证拿流动票箱者向组织靠拢,村民填票时拿票箱者会进行宣传和引导。半熟人社会中的村庄精英与公众人物是有距离的,一般是在村组织待得时间越长越为大家了解。若后备干部行为端正,多与村民打交道,一般会被村民选上。村民则对谁当选无所谓,只要上台的人好好服务。

  相较于村委选举的复杂,支委选举要简单得多。按照《S市党的基层组织选举细则》,先由党员自下而上选出3个支委,再由A镇找3人谈话任命书记。由于村支部的党员人数少,候选人动员要相对容易,再加上前期政府开会授意,很容易选出适宜的书记。为防止书记与主任权力对峙,带来政治斗争和班子不团结,A镇要求书记主任“一肩挑”。具体说来,村委与支委交叉任职,当选的村主任兼村书记。若胜选者不是党员,A镇让其兼任书记,不过要开会解释。

  “一肩挑”造就出村组织内权力差别,提高了政府控制村组织的能力,毕竟,村书记要接受乡镇党委领导,但它不意味着村组织有做事动力。通过控制地利使村政位置无利可图,如果A镇再不设置优越的薪酬体系,村干部就可能退出公职去市场淘金,或者将村级治理当作副业来完成。换个角度看,只有村干部都珍视该位置,政府行政命令才有效力,自上而下任务才能落实,A镇于是从经济政治两方面激励。

  A镇的村干部报酬分为五级,第一级是村书记,18-20万元/年,第二级是副主任,10-12万元/年,第三级是支部委员,8-10万元/年,第四级是村委委员,6-8万元/年,第五级是专职人员,如电工、农建员、泵站管理员,5-6万元/年。A镇为了增强对村组织激励,将村干部报酬分为两块,绩效报酬比基础报酬高得多。如陈村书记基本报酬6-7万元/年,绩效报酬可拿到10多万元/年,其他村干部绩效报酬是基础报酬的2倍。A镇每年与村书记签订目标责任书,村书记将任务细化分配给条线干部。A镇根据村庄年终得分确定村书记的报酬,村书记根据目标完成情况决定村干部报酬。该模式形式类似行政发包制[⑨],其实与之相差甚远。行政发包制核心是下级组织承担责任,下级组织权力实施有一定自主空间,A镇则是在强行政控制下村书记负总体责任,实际是条线村干部依据分管任务对上级负责。[!--empirenews.page--]

  就调查来看,多数村干部的年报酬极限差额在2万元左右,村干部对所有事务包括弹性任务都极其尽责,主要是相较于打工的低收入还受不少委屈,当村干部为民服务地位高且收入不错。它造成的后果是,乡镇对村组织具有几乎全部控制权。

  三、组织吸纳社会

  乡镇掌握物质性资源分配权,控制村组织并促成其运转,不意味着村庄权力斗争消失。体制位置作为稀缺资源存在,易引发非体制精英的觊觎。另外,村组织行政化意味着其民主自治角色的扭曲,若村组织只对上负责不呼应村庄公共诉求,村组织就可能成为离间国家与社会关系的力量。A镇因此跟进村级治理机制,增强村组织对接民意的动力,提升村村组织服务民众的能力,以缓解村庄矛盾提升村民满意度。

  1、以服务吸纳民意

  村组织作为一级主体,从事治理的动力有两个,一是自上而下政府任务,二是农民的诉求压力。若村组织因硬性任务向下汲取资源,村组织就与村民发生制度性关联,村民就可能以此要求村组织解决问题。村组织为完成任务,必须呼应公共诉求,否则村民拒绝合作。反之,村组织可能实施脱嵌化治理,只注重与上级政府的关系,不在意村庄生活中的“小事”。

  处在压力型体制下的A镇不希望村级不作为,那样会增加政府理成本不利于村庄稳定。另外,A镇通过行政控制造成村级财力空壳化,使得村组织缺乏供给公共品基本能力。A镇于是一方面通过过密化的资源输入保障村级治理能力,另一方面通过政治与行政混合运作重建村组织与村民的关系。

  我们刚进村时,对村委会悬挂的干部工作制度,及村干部强调的业务不以为然,认为它是村级治理文赎化的表现,后面调研推翻了该认识。A镇实行村干部坐班制,坐班方式与政府完全相似,村干部周一至周五都上班,周末是否加班看政府安排。A镇多数村民在县区上班,村组织除开服务性工作,并无多少实在事要处理。但各村庄依然按规定上下班,有条件的村还会开个食堂,没条件的村甚至会叫外卖,所有上班花销均由村组织承担,最终开支落到乡镇政府身上。

  村组织坐班目标不是为便利村民,而是呼应上级命令完成行政工作。A镇某村干部说,“主要是组织上有需要,不然来找你找不到的”。A镇对村级公共服务有细致规定,村组织每月都有服务工作要做。如各村每月至少开展一次睦邻活动,村组织将村庄划分为若干片区,再去片区找村民聊天组织包饺子,A镇每次拨付125元专项活动经费,每次活动村庄领导至少一人参加,他们在慰问老人后会拍照作为证明。还有如,每年村组织要办两场文艺表演,村组织动员片区出人出节目,乡镇领导偶尔来视察并讲话;乡村两级组织合作,开展“三下乡”活动、组织乡村运动会、开展共青团活动,等等,村组织按月记录并上报活动情况。我们粗略算了下,平均每年有30-40次活动。有村干部不胜其烦,抱怨说,“上一次活动才搞,怎么又有活动了”,但要是上班长期无事可做,又会引发村干部倦怠情绪。

  在S市另一个镇,当地政府发明了“三到头”工作法,即“党建到宅头、管理到田头、服务到人头”,不仅规定村干部联系村民的频次,而且制定严密的村干部考核手段,以推动村组织成为服务型组织。比如,该镇要求村组织派专人服务广场舞,服务者管理跳舞的软硬件设施,动员并陪同村民参与广场舞排练,特殊时节组织参与乡镇公共汇演。村干部的“事本主义”工作方式活跃了村庄气氛增加了村民满意度,但对于村庄公共性成长及村民政治理性发育并无多少助益,表面的公共生活繁荣与常态的村庄死寂村民无活力形成对比。

  村民自治制度设计初衷,是通过村民参与村级治理,增强村民的政治主体意识,实现民主与治理协同进步。但A镇的村组织人事权、决策权被上级控制,A镇又以过密化资源输入践行“群众路线”,村组织就只能亦步亦趋遵从行政规定,通过扁平化治理结构推动行政民主。典型表现是,村组织做决策极其注意程序,但凡公共事务都会集体讨论,任何村干部不会擅自决断,“四议两公开”议事规则被广泛运用。我们开始以为是村干部素质高,某镇村书记则告诉我们说,“现在不规范不行,如果一个人拍板,出现决断失误,就不好搞了。上面的人来检查,程序、记录什么都没有,要真是出事就麻烦了,要领导‘问责’的”。换言之,村组织遵照民主决策原则,只是为规避自身政治责任,它有利于村级决议形式合法,对权级政治民主影响不大。

  村级治理可分为两部分,少部分事务可以在村组织内部消化,大部分事务需村组织面向村民。既然A镇出台全面细致的服务程序,且以程序履行与否来考核村干部。出于相似的程序消解责任逻辑,村组织会以行政民主吸纳民意。比如但凡村庄有一丁点公共事务,村组织就召集相关人员开会,哪怕开会对事务解决并不必要,遵照程序会耽误时间增加成本。问题是,村组织放低姿态倾听,不一定会带来民众的满意。我们调查的陈村,不少村民觉得村组织本质是服务,自己有困难村组织就该去解决。自己找不到工作,村组织应想办法;家里电灯泡坏了,村组织应该过来装;子女想让在村老人过得安心,就打电话让村干部多照顾;家庭因财产纠纷要上法庭,会打电话让村里帮忙解决,等等。总而言之,村民将村组织当保姆使唤,村组织就充分吸纳民意,增加人手增强服务手段,以获取群众的总体满意。[!--empirenews.page--]

  2、以利益吸纳精英

  尽管政府介入村庄的物质性资源管理,使得进入村政本身难获得额外好处,不少精英却愿意从政,哪怕只是当普通村干部。村组织当然不会拒绝精英要求,而是尽量增加位置吸引精英加入。精英自身禀赋不同,对岗位要求有差异,村组织就针对具体情况,对精英实施分类吸纳。

  陈村有个集体企业,几个村民当厂领导。S市政府实施郊野公园要动迁,厂领导同意拆除但提出要求,大意是,自己虽然已50多岁,但还没到退休年龄,还要受《劳动法》保护,村里利索的买断工龄。考虑到他们年龄大不懂业务,村组织就新增联勤干部职位,以3000元/月的工资安抚。有工作就要设置职责,村里就让他们管治安,问题是动迁涉及全村,大部分村民早搬出,治安问题其实不存在。村书记解释说,主要是怕外地人在村里面闹事。该理由在村民看来不具说服力,部分非体制精英就动员村民讨公道,村组织很快组织召代表会议协商。协商的结果是继续吸纳,在各村民小组建联防队,成员由有意向的精英构成。联防队每天上午9:00-10:00巡逻,说是防止小偷出没同时检查村庄卫生。下面是笔者与陈村书记的对话:

  问:已有治保主任、治安协管员管,为什么还要联勤干部?

  答:我们想也是这样,但上面规定要“五位一体”,搞得好的还要“八位一体”。

  问:报酬怎么解决?

  答:政府付一部分,按S市基本工资,村里付剩下的。签了协议的,到退休就好。

  进入村政不仅有精英的要求,还有乡村两级组织的迎合。S市郊野公园动迁2014年启动,我们调研时陈村仅10多户外地人,90%的本地人早已在外居住过渡。按照一般的理解,村民大多不在村庄,小组长就不再需要了,50多岁的顾某却在2015年当上小组长。陈村副主任说,“我们这里(村里)事情太多,都是应付上面(政府)的。上面吃闲饭的太多。他们多一条线,我们就多吃点苦,台账就要几十本”。为避免村级事务增多无人可做,村组织倾向于多多吸纳精英。虽然村级事务不是每天都有,增选小组长耗费财政资金,吸纳却能稳定村庄权力结构。村组织的层级理性拉近了与顾某的关系,他积极负责理发费、高温补贴、慰问金等发放类事务。在村财乡管制度条件下,若村集体没有出租性收入,报A镇同意后由乡镇财政承担,否则在乡镇授意下由集体承担。

  精英与普通村民的不同之处是,他们因掌握较多的资源,能不同程度的影响村政。相较于中西部地方政府因缺乏物质性资源,被迫对非体制精英的不合作行为实施隐蔽治理,S市的地方政府不仅不打击不合作精英,而且会向村庄输入资源来满足精英要求。我们调查的S市四个乡镇,都发现不少的村属事务人员。陈村除村干部外有村属事务人员近20人,如卫生员、电工、治安协管、残疾人协管,等等,有的村庄村干部加上村属事务人员有50-60人,我们调查的某村护林员岗位竟一次性就业40人。部分村级岗位由乡镇设立,人员工资由乡镇财政支付,部分岗位由村庄自行设立,人员工资从村级收入中支出。村属事务人员获得的工资少于村干部,但他们享受S市的最低工资同时享受社保,那些年龄偏大有影响力的精英,便千方百计提出村级就业诉求。

  通过乡村两级的利益吸纳,能够满足大部分精英诉求,却难呼应少数人不合理要求。如陈村某家庭,大女儿不幸出车祸。村组织出于道义,不仅为大女儿代交社保,而且为该户安排福利岗位。该户不满足,他先是到村里借钱看病不还,后又要求村里派专人为其服务。从开始帮其洗衣服、到后来的做饭扫地,该户要求越来越多。村里派老干部去谈心,希望他首先自立自强,该户觉得村里推卸责任,不断缠闹且以上访相要挟。村组织不胜其烦,终于全面负责起服务该户,并为夫妻两人设置福利岗位。

  四、行政吸纳村庄的内涵

  一般认为,中西部农村治理转型始于税费改革,转型的载体是改资源汲取为资源输入、转型的目标是改权威治理为合作治理。相较而言,S市自改革开放以来经济飞速发展,地方政府向农村农村输入巨量资源,由此带来乡村治理转型时间的提前。贺雪峰依据资源来源差异,将利益密集型村庄分为两类,第一类是征地拆迁带来的外生型利益密集,第二类是经济发展带来的内生型利益密集[⑩]。其实,政府资源输入同样带来村庄利益密集,以竞争方式获得的上级项目、成都市的村级专项资金体系、S市的常态化村级资源供给,都属于利益密集的村庄类型。

  从村级治理角度考察资源输入,我们发现村组织并非被动接受资源,它会凭借既有的权力结构来运作资源。村组织行政化包括两层意思,一是国家政权建设下村组织能动性弱,二是乡政村治模式下村组织能动性弱,它们类似于古德诺说的政治与行政关系,即前者承担着“国家意志的表达功能”,后者承担着“国家意志的执行功能”[11]。国家试图以资源下乡整合乡村提升自身合法性,若地方政府没有建立对应的治理制度,资源输入村庄就将带来利益主体博弈,基层治理的策略主义问题会不断涌现;反之,若地方治理制度渐趋完善,治理技术就变得不重要,各主体就会遵循制度行动。S市的地方政府在长期资源输入过程中,探索出一套较为成熟的乡村治理制度,它促进了村庄稳定并保证了民众满意,较之其他利益密集村庄治理绩效高不少。我们要问的是,S市的基层行政吸纳村庄制度,确实值得推广还是只具有工具意义。[!--empirenews.page--]

  康晓光认为,政治整合方式有两种,分别是政治民主化和政治行政化。中国大陆的“行政吸纳政治”奥秘是,通过精心设计的制度满足精英需求,从而换取他们对统治秩序的认可[12]。康晓光忽略了一点,普通民众认可和支持同样重要。毕竟,经过市场侵袭和物质利益的分化,民众已不是民主政治的被动接受者,他们不仅有现实诉求还有参政诉求。社会诉求的复杂化推动着乡村治理体制转型,回应型政治与民主合作体制本应协调推进,S市的乡村治理目标却要吸纳村庄社会整体。强世功质疑说,“如果说“政治”被“行政”所吸纳,这个“行政”又由谁来统领呢”[13]。换言之,离开政治性本身谈论政治稳定,看到的不过是没有灵魂的僵尸,是表面稳定背后的不稳定。本研究之所以用“行政吸纳村庄”而非“行政整合村庄”,就是考虑到“吸纳”本身所指向的功能替代与社会控制,与“整合”所表征的国家建设及基层政治的正当性,有着根本性差异。

  相较于康晓光对“行政吸纳社会”的中性化分析,本研究更注重“行政吸纳村庄”的负面效应。笔者以为,政府控制和激励村组织行动强化了对民意的反应力,却因村组织缺乏公共权威导致村民自治沦为行政民主。行政民主隐匿掉政治正当性问题,将之转化为绩效合法性问题。村组织以行政民主及事本主义运作回应村庄诉求,有效避免了村民自治实践异化为村委会自治的风险,消除了体制精英与非体制精英争利带来的失序问题。问题是,如果仅有行政吸纳没有政治整合,不仅易使体制内部出现派性权力斗争,而且易使精英政治与民众政治相分离。政府就垄断村庄政治发生的诸项资源,既利用资源分配权控制村组织的行动,又利用人事权贯彻服务型行政要求,村民自治中的民主政治由此丧失内涵,村组织成为一级上级意志的贯彻机构。从精英理性角度看,既然村组织具有强烈顾客服务导向,自身的利益诉求无需斗争就能实现,再去争取政治权利就无甚必要,既有村级治理规则就值得遵守。从此,村组织的规模陷入恶性膨胀中,物质性资源利用越发低效浪费,村组织成为一级去政治性的组织。

  村组织与精英合作,只能保证脆弱的政治稳定。若村组织与普通村民脱节,或民众诉求不被有效满足,村庄就可能爆发集体行动。因此,行政吸纳对象就不止精英,而且包括所有的集体成员。市场改革带来农村职业分化,农民的诉求变得多元且混沌。如果说集体化时期的“行政下乡”是为反映国家意志、实行有效的政治沟通和民众动员[14],新时期的“行政吸纳村庄”则为建立咨询性体制,充分吸纳民意尽量满足所有村庄诉求。为了使村组织向下搜集民意并及时服务反馈,乡镇不仅制定考核细则、以行政力量推动实施,而且通过坐班制汇聚民意、以群众联系制度呼应村民诉求,由此带来群众对村组织的高满意度,及对村两委换届选举的低参与兴趣,当然,村组织因此陷入行政吸纳服务的

  问题是,村庄诉求并无客观标准。对于那些非公共性诉求、模糊性诉求,甚至是无理型诉求,村组织以“回应型行政”方式去应对,不仅难以化解矛盾还会破坏村庄公正。于是乎,乡村组织在民主行政无效后选择妥协,以过密化资源供给满足各类利益诉求。毕竟,通过“行政吸纳”来促成村庄整体的“无政治”,以避免国家权力不被架空才是其政治目标。

  五、结语

  “行政吸纳村庄”本身并非一无是处,如它保障了民众的知情权、参与权、监督权,为基层治理现代化和后续政治整合提供了基础。但是,参与式民主没有强化民众的政治效能感,精英接近权力中心没有推动基层民主发展,所谓村民自治因此只是依规则分配资源,而不具有分配影响力和化解矛盾的能力。那么,我们如何防止乡村组织的行政滥权,如何促使国家意志的表达与执行协调,如何保证以持续利益供给保障合法性?

  从政治与治理关系审视,那些既注重对乡村社会有效整合,又注重民众积极性发挥的制度,才能既扩大基层行政民主优势,同时推动基层向政治民主转型。笔者以为,夯实村民自治制度赖以实施的基础,以资源下乡为契机促进自组织发育,通过培育公共舆论监督行政权力,国家与社会关系才是良性与可持续的,“行政吸纳村庄”的乡村治理模式才会被扬弃。

  当乡村治理既讲政治原则又保证村庄有序,资源下乡的达摩克利斯之剑才能被破解。它不仅需要利益相关者精诚合作创新乡村治理制度,更需要决策者勇于探索妥善处理好治理与政治的关系。

  [①] 本研究受四川省哲学社会科学重点研究基地“社会发展与社会风险控制研究中心”项目:“国家能力视域下的农村征地治理问题研究”(SR16A01)资助,根据惯例,文中的人名、地名均进行学术化处理。

  [①]张静:《基层政权:乡村制度诸问题》,杭州:浙江人民出版社,2000年,第11页。[!--empirenews.page--]

  [②]黄宗智:《实践与理论:中国社会、经济与法律的历史与现实研究》,北京:中国人民大学出版社,2007年,第122~124页。

  [③]仝志辉、贺雪峰:《村庄权力结构的三层分析》,北京:《中国社会科学》,2002年第1期。

  [④]吴毅:《“双重角色”、“经纪模式”与“守夜人”的“撞钟者”》,广州:《开放时代》,2001年第12期。

  [⑤][英]吉登斯:《民族、国家与暴力》,胡宗泽、赵力涛译,北京:三联书店,1998年,第80页。

  [⑥]贺雪峰:《论利益密集型农村地区的治理》,北京:《政治学研究》,2011年第6期。

  [⑦]陈柏峰:《无理上访与基层法治》,北京:《中外法学》,2011年第2期。

  [⑧]刘锐:《农村宅基地有偿取得与土地分利集团崛起》,北京:《北京社会科学》,2016年第5期。

  [⑨]周黎安:《行政发包制》,上海:《社会》,2014年第6期。

  [⑩]贺雪峰、谭林丽:《内生性利益密集型农村地区的治理》,北京:《政治学研究》,2015年第3期。

  [11][美]F·J·古德诺:《政治与行政》,王元、杨百朋译,北京:华夏出版社,1987年,第12页。

  [12]康晓光:《90年代中国大陆政治稳定性研究》,香港:《二十一世纪》,2002年第8期。

  [13]强世功,《“行政吸纳政治”的反思》,北京:《读书》,2007年第9期。

  [14]徐勇,《“行政下乡”:动员、任务与命令》,武汉:《华中师范大学学报(社会科学版)》,2007年第5期。

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