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基层权力利用各种手段吞噬村民自治

       2017-01-05 17:35:20

   村民自治是中国民主的希望,近年来得到了快速的发展和完善。然而,基层权力机构(主要是乡级党委和政府)正在利用各种手段侵害和吞噬着村民自治。照此发展,村民自治将有消亡的危险。我们必须坚决有力地阻止这种事态的发展。

  一、利用集体经济组织剥夺村委会的权力。

  在村民委员会组织法、土地管理法和农村土地承包法等多个法律法规中均将村集体经济组织作为管理村集体经济、土地和财产的机构。但该组织究竟如何产生如何运转,却没有任何全国性的规定,只见到有一些地方性的规定。如北京市农村工作委员会发布的《北京市乡村集体经济组织登记办法》《关于村经济合作社社员代表大会的若干规定(试行)》。20世纪90年代初,全国曾经普遍成立了集体经济组织,大部分地方叫某某村经济合作社或者经联社,与党支部或者村委会一套人马两块牌子,人们把党支部、村委会和合作社形象地称为农村的三驾马车,分别管理党务、行政和经济。但很快经济合作社就基本消亡了。其中原因主要是大部分农村的经济还很落后,而且社长实际上也是由党支部书记或者村委会主任兼任,该机构的存在意义不大。

  随着村民自治的发展,村级权力越来越被村委会掌握。而乡级党委和政府则失去了过去的对农村随意控制和干涉权。于是,有些地方党委和政府为了能够恢复对农村基层组织的直接控制和干涉,便打起了经济合作社的主意。基本做法是:乡(镇)政府任命党支部书记或他人为经济合作社主任,由经济合作社掌握一切经济财产大权。用经济合作社的名义对外签订合同,通过合同将村集体的土地或者其他资产出售或者出租。而村民选举的村委会却成了空架子。据了解,这种情况在北京尤为严重,各县区农经部门仅凭乡党委和乡政府的任命文件就颁发了合作社社长的资格证书,使其表面合法化,以至于法院也不得不承认这一现实。但实际上这完全是违法的,因为即使按照这些地方性的规定,经济合作社主任也必须是选举产生。例如,根据北京市农委《关于村经济合作社社员代表大会的若干规定(试行)》的规定,村经济合作社主任须由社员大会或者代表会议选举产生。

  北京市顺义区赵全营镇板桥村的现实颇具典型性。镇党委镇政府任命了经济合作社社长,甚至把村委会的账户名称强行直接改为经济合作社。以经济合作社的名义把村农民集体的2000亩土地非法出租(实际是变相出售)给镇开发中心,而开发中心又转租给企业从中渔利,占用耕地还不支付合理费用,村民和村委会多次上访无法解决,村民和村委会与“经济合作社”的矛盾几近白热化,村民一度封了财务室,后又按规定选举经济合作社社长,形成了两个经济合作社社长同时存在的局面。镇里派干部或公安人员天天蹲守堵截村民上访或诉讼。形势非常紧张。镇里明确告诉村委会主任,不要管事儿,最好回家休息。密云县一个村则出现了对一块土地签订两份承包合同的情况,党支部书记兼经济合作社社长(乡政府任命)以经济合作社的名义签订合同将土地发包给甲,而村委会签订合同将土地发包给乙。

  显然,经济合作社已经成为基层政府的一个工具,靠这个工具就可以直接架空村委会,吞噬村民自治,直接控制管理村农民集体的财产和经济。

  二、利用财务乡管剥夺村委会的权力。

  基层政府剥夺村委会权利的另一个法宝是把村财务直接控制,所谓“村财乡管”。明明是自愿,却变成了强制。村财务由乡管理后,乡政府往往让党支部书记负责财务,即使村委会主任负责财务,也没有任何权利,如果政府不同意,一分钱也不能支取。比如村委会因为乡政府非法占地要与政府打官司,或者要干乡政府不满意的事情,那是根本办不到的。唐山迁安市一个村委会要起诉党支部书记,因为该书记非法承包了村办的铁矿,又不履行合同。但因为镇政府不愿意村委会起诉,所以,不让村委会支取任何资金,结果村委会无法起诉,后来村民代表会议决定直接停止铁矿生产,结果以他们涉嫌聚众扰乱社会秩序罪治罪。

  三、滥用印章管理权力剥夺村委会权力。

  村委会印章问题非常普遍,村委会换届后,旧村委会不交出公章,或者由党支部管理,甚至由乡政府直接管理。村委会没有了公章,就无法行使权利。这一切其实主要是乡政府在发挥作用。比如新选举的村委会要刻制一个印章,按照国务院办公厅转发民政部公安部《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作意见的通知》,如果乡政府不同意刻制,就没有办法。湖南一个村委会主任在没有办法的情况下,自己刻制了一枚印章,结果形成存在两枚村委会公章的局面。山西大同县一个新当选的村主任利用智慧巧妙地掌握了公章,但财务章却无法“搞到手”,原会计死活不交。于是,该主任用公章开介绍信到正规刻字店刻制了财务章,但公安局却不给备案,理由是必须拿乡政府的信来。而乡政府是不愿意这个村委会主任当选的,当然就不给开信。

  四、利用党支部剥夺村委会的权力。

  山西省大同县倍加造镇西骆驼坊村,在去年11月份的村委会换届选举中,龚占英因为敢于为村民维权当选了村委会主任,但这是镇政府十分不满意的。于是,镇党委镇政府让党支部书记控制村委会公章,甚至下文件让信用社把村委会账号的法定代表人的名字改为党支部书记的名字,实行党支部书记管财务、一支笔。该主任本来要计划带领村民大干一场,结果是寸步难行。

  五、非法免职剥夺村委会的权力。

  基层政府剥夺村委会权利的另一个手段就是“行使免职权”,明明村民委员会组织法规定的非常清楚,任何组织无权罢免村委会,但有些基层权力机构根本不管这些。巨鹿县政府因为拍卖了镇政府非法占用阎疃村的一块土地,村委会起诉县政府,县政府和镇政府下达了三次免职令。

  六、利用不组织选举或者罢免吞噬村民自治。

  如果选举可能产生的不是自己中意的人选,或者村民要罢免政府中意的人选,基层政府部门就往往滥用选举或者罢免会议的组织权,干脆不进行选举或罢免。致使很多地方多年不进行村委会选举,或者不能罢免现任村委会成员。有些地方农民只能自发进行选举,但往往选举结果不被承认。甚至有的农民因此被追究刑事责任。1998年石家庄市藁城市小丰村8位农民因为自发组织村委会罢免,被以聚众扰乱社会秩序罪判刑。

  如果不解决上述问题,村民自治将被剥夺甚至吞噬干净。

  作者:王焕申,北京市农权律师事务所律师

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