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谁是农村土地的真正主人

土地权属和征地拆迁维权


谁是农村土地的真正主人

  ——揭开农村土地到底归谁所有的谜团,还原农村土地95%归村民小组集体所有的真相

  核心提示:在中国农村土地到底归谁所有这个问题上,自人民公社解体30年以来一直被曲解(故意的歪曲或无知的误解):三类集体土地(组所有、村所有和乡所有),本来其中大部分(约95%)土地归组所有(村民小组农民集体所有),却被众多官员、学者、媒体、律师等等曲解为全部归村所有(村农民集体所有)。更为荒唐的是,土地真正的主人农民甚至认为土地属于村委会所有,或国家所有。

  今天,农权网试图通过这个专题揭示事物的本来面目,还原真相。这对于农民朋友维护自己最大的财产(土地)权利将十分重要。

  第一、现在地方政府大搞圈地运动,农民明白真相后就知道占地时应该是村民小组说了算,而不是村委会说了算。

  第二、目前全国正在搞农村土地确权发证,农民明白真相后,就知道这个发证问题与自己实在关系重大(现在很多农民以为与自己无关)。必须紧紧盯住,让证书土地所有权主体一栏写上“某某组农民集体”,而不是“某某村农民集体”。

  第三、历史遗留的农村土地所有权的争议案件很多,国家未经征用占用农民土地建设企业、农场、监狱、机关等,村委会乡政府占用村民小组土地搞企业、学校,或出租买卖、搞承包调整等等。农民明白真相后,也可以拿起法律武器维权。

  下面是农权网与北京市农权律师事务所律师王焕申的对话。

  农权网:请您介绍一下农村土地到底归谁所有。

  王焕申:中国土地所有权分为国有(一般在城市)和农民集体所有(一般在农村)两种。农民集体所有的土地又分为三类(也称三级):村民小组农民集体所有、村农民集体所有和乡农民集体所有。

  农权网:这三类土地的数量和比例是怎样的呢?

  王焕申:因我国自2001年搞农村土地所有权发证工作至今一直没有完成,所以三类土地所有权数字及其比例也无法统计。不过,根据土地所有权形成的历史和有人抽样的不完全分析数据及个人经验,可以肯定,村级农民所有和乡级农民所有的土地只占极少部分,绝大部分属于村民小组农民所有一类,大约应不少于95%。但实际上一部分村民小组的土地被非法侵占,而政府部门采取承认既成事实的态度,违法变合法。这样当然会使这个数字减少一些。

  1962年2月13日中共中央《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》明确了农村“三级所有,队为基础,是现阶段人民公社的根本制度”。1962年9月27日发布的《农村人民公社工作条例修正草案》(简称《60条》。注意,不是61年6月发布的《农村人民公社工作条例修正草案》60条)更进一步明确了农村“三级所有,队为基础”的基本制度,明确生产队是最基本的核算单位,其他生产大队等核算单位只占极少数,充其量只占百分之几。“60条”第21条明确规定“生产队范围内的土地,都归生产队所有”“生产队所有的土地,不经过县级以上人民委员会的审查和批准,任何单位和个不得占用”

  因为核算单位也就是土地所有权的主体,所以,生产队一级核算单位所拥有的土地比例自然占到近100%。其余百分之几属于“生产大队”和“人民公社”所有,一般是良种场、农场、村办乡办企业等特殊用地。

  此时中国农村土地所有权的格局(概括地说就是“三级所有,队为基础”)已经形成并固定下来,直到现在也没有改变。

  直到今天,除了因违法乱占或调整导致比例稍稍改变外,基本格局并没有变化。只是随着人民公社体制的终结,在土地所有权主体的称谓上有所变化:“生产队所有”变成了“村民小组农民集体所有”;“生产大队所有”变成了“村农民集体所有”;“人民公社所有”变成了“乡(镇)农民集体所有”。

  相应的,行使管理三类土地所有权的主体也就变成了村民小组(或组级集体经济组织)、村委会(或村级集体经济组织)和乡级集体经济组织(事实上一般乡镇根本没有什么集体经济组织)。概括地说就是“三类所有,组为基础”。

  农权网:既然如此明确的事情,为什么又说存在一个天大的误区(或叫曲解)?

  王焕申:我们说存在一个误区,可以从以下几方面来说明:农民自己不清楚,不知道自己日日耕作的土地到底是谁所有。据一个调查结果,农民中近50%认为农村土地归村所有,近50%认为归国家所有,几乎很少有知道土地归村民小组农民所有的;学者中也存在误区,刚刚在百度上随便搜索两篇分析村集体土地所有权的论文,看样子好像非常专业,但主要观点完全错误,有的称村民小组一级土地所有权根本不存在,有的不知道“村内两个以上农民集体所有”其实就是“村民小组农民集体所有”;法律工作者也有很多不知道村民小组的土地所有权是怎么回事。一个有名律师甚至在一个法律会议上称根本没有村民小组这个主体;更可怕的是主管部门政府官员的错误认识。我至少两次遇到两个县级国土资源局的主管副局长对村民小组一级土地所有权予以否定。一个村民小组提出土地所有权确权申请,要求确定村委会占用的某块土地归他们村民小组所有,主管局长竟称村民小组只是村委会的内部机构,哪有什么权利向村委会要土地。

  你看,如此重大宝贵的土地财产权利的归属竟混乱到如此地步,这难道还不是天大的曲解?

  农权网:曲解是怎样形成的?

  王焕申:形成的原因是多方面的,有体制变化遗留的问题,有法律规定的问题,有主管部门的倾向性问题,有地方政府的自身利益问题,也有舆论宣传的混乱问题,当然也有农民自身的维权意识问题等等,情况非常复杂。

  1983年左右,随着人民公社体制的终结,生产队解散,其机构、房屋、所有动产全部变卖,土地也“分给”(承包给)农户,而且几年一次不断地重新承包,行使发包权利的可能是村委会。唯一与生产队有一丁点联系的是新出现的名词--“村民小组”,因为村民小组所属的农户人口就是原来生产队所属的农户人口。

  我想,自这个时候开始,人们的曲解就已经开始逐渐形成了。按照一般的逻辑和朴素经验,既然生产队没有了,怎么还会存在生产队的土地?

  但是一个最重要的问题却被忽略了:人民公社体制的改革,在农村土地方面,只是经营方式和土地使用方式的变化,并不触及土地所有权。生产队虽然好像什么都没有了,可最重要的东西—土地—的界线没有变,仍然按照原生产队的界线被保留。而且其所有权也仍然属于原来生产队的农民集体,只不过有了个新名称“村民小组农民集体”。然而作为土地的主人农民来说,对这些法律或理论上的概念好像并无兴趣,他们只关心有承包地使用就行了。一切曲解就从这里开始了。

  当然,在法律层面,没有及时明确土地所有权的归属,也是造成混乱的原因之一。特别是1986年第一部《土地管理法》进行表述时,仅仅把村民小组土地所有权放在了三类所有权的最后,并使用“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”的明显弱化村民小组的表达方式,不利于村民小组一级土地所有权地位的确立。1986年颁布的《民法通则》中根本没有体现村民小组一级土地所有权主体,更是非常严重的疏漏。

  还有一个形成曲解的最重要因素恐怕就是利益问题,利益驱动使权力部门故意曲解法律,以便自己捞到好处。比如,否定村民小组对土地的所有权,由村委会或者村党支部说了算,地方政府就会更容易实现对农村土地的掌控,非法占地拆迁就更方便,补偿费也更能够以低价成交。因为组与村两者相比,组的户数远远小于村的户数,组所有更近似于个人私有;而村所有是大集体所有,更接近于公有国有。因此,就保护土地的动力和积极性而言,组所有当然要远远大于村所有。

  农权网:对于村民小组的土地,原来规定比较模糊,那么现在法律规定的是否明确?

  王焕申:《土地管理法》(1998年和2004年修订版)、《物权法》(2007年)和《农村土地承包法》(2003年)对于村民小组土地所有权主体地位的规定还是明确的。但也有一些遗憾。

  《土地管理法》第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”

  《物权法》第60条规定“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:(一)属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;(三)属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

  《农村土地承包法》第12条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的,不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”

  上述法律都确定了村民小组一级集体土地所有权的主体地位。

  但在顺序上把村级放在了前面,村民小组一级放在了中间(比1986年时放在最后要好),有意无意的让人容易理解为村级占的比例更大或更主要。这种既不是按照主体的级别大小,也不是按照所拥有土地数量的多少的排序表述,如果仅仅是因为语言表达的混乱,当然不必小题大做;但如果真的是对三类主体地位进行强调的一种排序,则问题就严重了。有什么理由要淡化轻化村民小组的实际地位呢?该种表述方式对于曲解的形成是否应该承担一些责任呢?

  还有,上述法律在表述村民小组一级集体土地所有权时,用了“村内两个以上农民集体”以及“集体经济组织”等十分绕口的语言,也会导致曲解。如果直接以“村民小组”代替“集体经济组织”似乎更符合实际,也更容易明白。国土资源部在2001年《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》和2011年《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》两个通知中就是用了这样通俗明确的表达方式:“(一)凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界线,不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同,土地应确认给村民小组农民集体所有。”

  这绝不是字词上的计较,而是关系极其重大。因为我发现人们很难搞懂这个“村内两个以上农民集体”以及“集体经济组织”究竟是所指何物(因为事实上目前只在极少部分农村还存在集体经济组织)?这或许是造成村民小组土地所有权地位不清的另一个原因。

  尽管法律用词应该准确严谨,但也应该尽可能的通俗易懂。

  不过,与1986年发布的《民法通则》和《土地管理法》相比,上述法律中对于村民小组地位的明确认可(只是表述抽象些),已经是一个进步了。通过30年来法律的变化,感觉在国家层面有越来越强化村民小组类土地所有权地位的迹象。但又仅限于在规定的层面。

  农权网:村民小组的土地,在实践中如何确定呢?又如何与其他两类农村土地进行区分呢?

  王焕申:你的问题非常重要,因为仅仅承认村民小组的所有权地位还远远不够。实际操作中如何确定三类所有权,以及发生争议时如何适用法律更显得重要。

  在这个问题上,土地的主管部门国土资源部(原国家土地管理局)自己出台的一些规章实在是严重损害农民利益的规定。比如,无论是国家土地管理局1989年国土(籍)字第73号文件《关于确定土地权属问题的若干意见》,还是1995年的国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》,均采取了“在违法占地一定期限后即承认其合法性”的原则,其后果是大量的农村土地未经征地审批即变为国有,或者村民小组的土地变为村级或乡级所有。

  这种明显偏向保护国有和村级乡级集体土地,而损害村民小组级集体土地所有权的规定,不仅仅助长了非法占有土地的违法侵权行为,也是严重背离法律正义的。

  不过,国务院的规定和最高人民法院的司法解释还是令人欣慰的。

  1995年《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》(国发[1995]7号)明确“严禁强行改变土地权属关系,不得将已经属于组级集体经济组织(原生产队)所有的土地归村有,在全村范围内平均承包。”

  国务院国发(1980)135号文件批转广西壮族自治区《关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》明确指出:“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令,一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据。”

  1991年9月25日《最高人民法院关于村委会与所属村民小组的土地纠纷案应如何适用政策法律问题的复函》明确指出“即此案不适用国家土地管理局(89)国土(籍)字第73号文件《关于确定土地权属问题的若干意见》第十一条的规定,而应根据国务院国发(1980)135号文件批转广西壮族自治区《关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》和最高人民法院有关规定中关于一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据的精神”。

  其中“一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据”是我国农村土地所有权确权界定的基本原则。

  最高人民法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见(修正稿)》也明确了这样的原则。

  可见,国务院和最高法院的精神、原则和规定是明确的一贯的,最重要的内容就是1962年“四固定”确定的原生产队的土地不能改变(除非合法的征收征用)。

  有了最高法院司法解释所确定的原则,显然有利于保护村民小组农民的利益。因为大多数发生的权属争议是乡级或村级侵占村民小组的土地(像上述最高法院复函中所引用案件村民小组侵占村级土地的情况则是少见的)。

  但问题是这个本来效力很低的“既未经国务院批转,也未与最高法院会签”的原国家土地管理局的部门规章(行政诉讼中仅仅是参照适用),仍然会被地方土地管理部门当做工作的主要依据(甚至如圣旨一般),而土地权属争议的处理决定又首先是由县级国土管理部门做出,然后经过复议程序才可到法院审理阶段。这样一来,这个效力本来很低的东西实际所起的作用可就不低了。

  政府与法院两个系统所适用的依据出现了“打架”,两者处理的结果自然也就难以一致。

  农权网:村民小组对于自己的土地权利保护的现状如何,存在什么问题?

  王焕申:现状非常糟,村民小组没有能力保护自己的土地。

  首先,农民自己对于村民小组所有权的知识缺乏,维权意识不强。

  如上已经说到的,他们对于承包经营使用土地比较关心,对于土地归谁所有觉得与自己无关。一旦遇到占地拆迁或其他侵权,他们可能就会意识到所有权问题重要了,但毕竟有点晚,有些损失可能已经不能挽回。

  其次,现行乡村体制不利于村民小组对自己土地所有权的保护,造成了村民小组土地被严重的侵害和吞噬。

  随着人民公社体制的终结,生产队的组织机构也几乎不复存在,村民小组这个主体尽管是该集体农民土地的经营管理者,但因为没有机构,更没有公章,甚至有的连村民小组组长都没有。这自然让一些村级组织(通常为村委会)“乘虚而入”,将村民小组土地的管理权归为自己。因此,形成了村民小组的土地由村委会发包,甚至随意处置的现实局面。而现在的国土资源部虽然在确权发证通知中明确了村民小组的土地必须确定给村民小组,但又确定由村委会代管并且代为申请,这就给村委会进一步侵犯村民小组的土地权利埋下了隐患。有很多案例表明,村委会乘机把村民小组的土地确权给了村级所有。

  村委会“代管”村民小组的土地,有些村委会却把代管的土地当成了村级土地,遇到占地征地等机会,村委会便大权独揽,根本不征求真正主人的意见。当然有些时候也不一定是村委会愿意行使权利,而是地方政府更愿意村委会行使甚至强迫村委会行使权利,而把村民小组甩在一边。各级政府包括省级政府和代表国务院行使权利的国土资源部都一律承认了这样的违法处置权。村民小组对土地的所有权名存实亡。有的村委会在“代替”村民小组处置完土地后,甚至连卖地款都不给村民小组,这样的案例也非常多见。

  农权网:冲出误区,还原真相,强调村民小组所有权的意义何在?

  王焕申:第一、是正义和法律的要求。法律应该得到遵守,得到不折不扣的执行。第二、体现财产权的保护。如同私有财产一样,村民小组的土地权益是价值巨大的财富,自然应该受到保护。第三、在中国农村土地所有权如何改革争论不休的情况下,我认为把村民小组土地所有权维护好完善好,意义非常重大。我们不要总停留在应该国有化或私有化的改革理论的争论层面上,也不要只关心什么是集体所有权的纯概念问题,而应该多关心一些实际有效的问题。村民小组是一个小的集体,介于私有与国有(包括大集体)之间。保护完善好村民小组土地所有权,让村民小组真正行使起土地主人的权利,是对目前中国疯狂圈地乱象最有效地遏制。

  我在2002年左右写了个小文《农村土地所有权主体必须下沉 》(村民小组对土地的所有权地位不容否定),去年也写了短文《农村土地95%属于村民小组,占地时村民小组说了算》意在抛砖引玉,吸引那些专家学者多多重视参与保护村民小组土地所有权问题。但时至今日我仍忧心忡忡。当然从感觉来讲似乎农民的土地所有权意识再提高,我们应该多介绍这方面的知识,首先从理论上把村民小组土地所有权的概念和道理解释清楚,农权网应该多做一些宣传工作。

  农权网:是的,我们感觉自己责任重大。你提到现在正在搞确权发证,情况怎么样呢?发证后对村民小组土地权利的保护是否要好些呢?

  王焕申:不敢乐观。最近国土部加快推进农村集体土地确权登记发证的新闻发布会指出:中国搞农村土地所有权确权发证工作从2001年开始至今已经10年,但仍然没有搞完,拖延的主要原因就是农民不懂这个权利,甚至不知道怎么去申请。当然还有一个重要原因就是“现在地方政府会担心,有了这个集体确权登记发证后,老百姓的维权意识也会逐渐加强,会更加懂得维护自己的合法权益,可能征地工作不能够正常进行。”

  更令人担忧的是,如果发证工作都由村委会去代办,万一把村民小组的土地办在了村委会名下(村农民所有),那还不如不办证。

  农权网:对于农村土地所有权如此重大的问题,我们不可能通过一个对话就解释清楚了。

  王焕申:还仅仅是对基本概念、基本问题和基本规定的一些梳理。能够抛砖引玉就足够了。

  农权网:您上面谈到村民小组土地所有权,用了多个不同的名称,这是怎么回事?

  王焕申:各种规定中对这个概念的称谓就是五花八门的,实践中的名称就更多。我所用的名称不外乎法规和实践中出现过的,目的是让人们知道,不管用什么名称,都是指的同一个东西。这些名称主要有:村民小组农民集体所有、村民小组农民集体所有、村民小组一级集体经济组织所有、村内两个以上集体经济组织农民集体所有、组农民所有、村民小组所有等等。我认为比较准确易懂的名称是“村民小组农民集体所有”。


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