【 条文主旨 】

　　本条是关于指定监护制度的规定。

　　【 条文理解 】

　　人在社会中生活必然需要与他人进行必要的社会交往。当事人欲 获得与其意思表示内容相应的法律效果需要通过实施法律行为来实 现。当行为人欠缺行为能力时，法律需要对欠缺行为能力者提供必要 的保护，为其设立法定代理人。为保证法定代理人有足够的动因履行 保护职责，二者密切而长期的结合关系即属必要。因此法定代理人通常由行为能力欠缺者的亲属担当，包括亲权人与监护人。①当有法定 监护资格的人对监护人身份产生争议时，就需要由有权指定监护人的 主体为行为能力欠缺者指定监护人，以明确监护职责应当由何人承 担。通过指定监护制度，可以解决监护人身份的争议，更好地维护被 监护人的合法权益，指定监护制度是对法定监护制度的必要补充。

　　一 、有权指定监护人的主体范围

　　《民法通则》第16条第3款、第17条第2款对指定监护作出规 定。依据《民法通则》，对于担任未成年人或者精神病人的监护人有 争议的，由未成年人父、母所在单位，精神病人所在单位或者被监护 人的住所地的居民委员会、村民委员会在被监护人的近亲属中指定监 护人，对指定不服的，由人民法院裁决。《民法通则意见》第16条规 定，对于担任监护人有争议的，应当按照《民法通则》第16条第3 款或者第17条第2款的规定，由有关组织予以指定。《民法总则》实 施后，有权指定监护人的主体范围发生变化。《民法总则》第31条 第1款规定，对监护人的确定有争议的，由被监护人住所地的居民委 员会、村民委员会或者民政部门指定监护人，有关当事人对指定不服 的，可以向人民法院申请指定监护人;有关当事人也可以直接向人民 法院申请指定监护人。《民法总则》中不再将未成年人父、母所在单 位以及精神病人所在单位作为指定监护人的主体，同时增加民政部门 为有权指定监护人的主体。《民法典》继承了《民法总则》关于指定 监护人主体的规定。

　　( 一 )不再将未成年人父、母所在单位以及精神病人所在单位作为 指定监护人的主体 将未成年人父、母所在单位以及精神病人所在单位作为指定监护 人的主体是计划经济时代的产物，已经与当代社会严重脱钩。计划经 济时代，企业组织形式比较单 一 ，绝大多数工作岗位都由国有企业提供，而在国有企业工作被认为是 “ 铁饭碗 ” ，职工与单位之间建立的 并不仅仅是劳动关系，还存在 一 种社会管理关系，由单位来履行指定 监护人的职责尚具有合理性。但是随着市场经济逐步发展成熟，现代 企业制度也发生了巨大的变化。劳动者与工作单位之间仅存在劳动合 同关系， 一 般企业明显缺乏履行监护职责的意愿和能力，单位已不适 宜作为指定监护的主体处理监护人争议。因此，本条取消单位指定监 护人的资格是符合现实情况的。

　　① 朱庆育：《民法总论》(第二版)，北京大学出版社2016年版，第398页

　　(二)继续将被监护人住所地的居委会、村委会作为指定监护人的主体

　　依据我国现行立法的规定，村民委员会或者居民委员会属于基 层群众性自治组织，其主要的职责是办理基层公共事务和公益事业。 《村民委员会组织法》第2条中规定，村民委员会是村民自我管理、 自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决 策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益 事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的 意见、要求和提出建议。第9条第1款规定，村民委员会应当宣传宪 法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义 务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育,普及科技 知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、 互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。《城市居民委员 会组织法》中亦有类似规定，负有宣传宪法、法律、法规和国家的政 策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共 财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动和办理本居住地区 居民的公共事务的公益事业职责。 作为基层群众自治性组织，村委会、居委会需要深入了解辖区村 民、居民的生活情况，对于辖区村民、居民是否具有民事行为能力、 欠缺行为能力人是否有监护人进行监护、欠缺行为能力人的亲属关系 等信息应非常熟悉。因此，村委会、居委会具有履行指定监护人职责 的条件，在对监护人产生争议时，村委会、居委会进行指定更加符合被监护人的利益。因此《民法典》继承了《民法总则》以及《民法通 则》中的有关规定。

　　(三)增加民政部门作为有权指定监护人的主体 依据《民法典》有关规定，可以将我国监护制度的体系概括为 “ 以家庭监护为基础，以社会监护为补充，以国家监护为兜底 ” 。立法 加强了政府部门在监护制度中的作用，在多个条文中都反映了政府部 门对监护工作的介入，主要包括民政部门解决担任监护人的争议、民 政部门担任临时监护人、在没有具有监护资格的人时民政部门担任监 护人以及在监护人实施严重侵害被监护人合法权益的行为时，民政部 门可以申请撤销其监护资格。民政部门目前承担的工作中包括社会救 济、社会福利事业、社区服务工作、流浪乞讨人员救助、指导中国残 疾人联合会工作等，这些工作内容均部分涉及对欠缺行为能力人的救 助与保护。因此，由民政部门指定监护人可以实现公权力对监护工作 的必要干预。

　　二、简化了请求法院指定监护人的程序

　　《民法通则》及《民法通则意见》中规定，对担任监护人有争议 的，由单位或者居民委员会、村民委员会在有监护资格的人中指定。 对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。未经指定而向人民法院起 诉的，人民法院不予受理。从《民法通则》及《民法通则意见》对指 定监护的规定来看，向法院之外的其他组织或机关申请指定监护人是 申请法院指定监护人的前置程序。实践中， 一 方面诉讼程序上的冗繁 降低了监护纠纷的解决效率，另 一 方面，可能导致被监护人的合法权 益长期面临无人照管的困境。因此，《民法总则》取消了前置程序, 规定有监护资格的人之间对担任监护人有争议或者相互推诿的，可以 不经指定，由利害关系人直接向人民法院提起诉讼，人民法院根据 “ 最有利于被监护人 ” 的原则作出判决。三、指定监护时应当 “ 尊重被监护人的真实意愿 ” 和遵循 “ 最 有利于被监护人 ” 的原则

　　( 一 ) 尊重被监护人的真实意思表示 这 一 原则与民法中的意思自治原则相 一 致。被监护人有权决定与 自身利益切实相关的事项。监护制度是为了保护行为能力欠缺者的利 益、弥补其行为能力的缺失而建立的，监护人的确定与被监护人的利 益密切相关，选择监护人就是被监护人的 一 项基本权利。因此，有权 组织或机关在为被监护人指定监护人时，应当充分尊重被监护人的意 思表示，尽可能在符合被监护人要求的情况下选任监护人，这也体现 了公权力对私权利的尊重与保障。

　　(二) 遵循 " 最有利于被监护人 ” 的原则 被监护人包括未成年人和欠缺行为能力的成年人。其中，欠缺行 为能力的成年人包括精神病人、行为能力受限的老年人以及因故欠缺 意思能力的人等。民法作为规范和调整平等主体之间民事法律关系的 基本法律，应当对处于社会弱势地位的被监护人给予充分的保护。我 国立法将 “ 最有利于被监护人 ” 原则写入监护制度正是体现了 “ 以人 为本 “ 的立法精神。 被监护人为未成年人时， “ 最有利于被监护人 ” 原则就表现为 “ 儿童最大利益原则 ” 。 “ 儿童最大利益原则 ” 是国际通行的关于未成 年人监护的首要原则。儿童因身心尚未成熟，在其出生以前和以后均 需要特殊的保护和照料，包括法律上的适当保护。同时儿童又具有 其独立的人格、自身的利益。 “ 欲追求社会的最大利益，就必须注意 到儿童及儿童的需要，将儿童视为独立的个体，给予法律的特殊保 护。 ” ①1959年联合国大会通过的《儿童权利公约》提出了制定法律时 “ 应以儿童的最大利益为首要考虑 ” 的国际性指导原则。该公约第3 条规定： “ 关于儿童的 一 切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为 一 种首要考虑。 ” 此后，1979年12月18日联合国大会通过的《消除对妇女 一 切形式的 歧视公约》、1989年11月20日联合国大会通过的《儿童权利公约》 等国际文献均重申了 “ 儿童最大利益 ” 原则。我国已于1992年批准 加入该公约，应当在立法和司法中体现对该原则的尊重和贯彻落实, 将儿童权利保护落到实处。未成年人是社会中的弱势群体，缺乏自我 保护的能力，受到侵害时也难以釆取有效措施维护自身的利益，因 此，指定监护人时应当充分考虑到未成年人的这种弱势地位，从未成 年人利益最大化角度出发，切实保护好未成年人的合法权益。同时, 应当综合考虑未成年人的年龄和成熟程度，未成年人与有监护资格的 监护人之间的关系，未成年人对有监护资格人的家庭、即将就读学校 等环境的适应度以及有监护资格人的心理和身体健康情况，且应当听 取并尊重未成年人的真实意愿。① 唐菁菁：《指定监护制度完善研究》，湖南师范大学2016年硕士学位论文。

　　《民法典》规定的成年监护制度的适用范围相较于《民法通则》 变得更为广泛，将因年老、残疾等原因导致行为能力欠缺的成年人都 纳入到被监护人的范畴。各国的成年人监护立法中几乎都规定了最佳 利益原则，即监护人在处理被监护人的财产管理和人身监护的过程 中，必须优先考虑被监护人的希望与福祉。①以老龄化问题为例，中 国正在向老龄化社会发展，老年人权益保护成为了备受关注的社会问 题。国家已经将积极应对人口老龄化作为 一 项长期战略任务。老年人 因疾病等原因导致辨识认知能力欠缺的情形较为常见。例如，阿尔兹 海默症、脑卒中等疾病都是老年人易患的疾病，这些疾病会在不同程 度上导致患者感知觉、思维、记忆、情感、行为等多方面的障碍，最 终影响患者的民事行为能力。欠缺行为能力的老年人与未成年人 一 样 缺乏自我保护的能力，因此，在指定监护时也应当充分考虑到老年人 的利益，除了保证其基本的生活需要外还应考虑老人精神层面的需要。

　　① 秦红媛：《我国监护制度的发展、问题与完善建议 一 兼评〈民法典(草案)〉总则 中的相关规定》，载《浙江理工大学学报(社会科学版)》2020年第44卷。转引自李霞：《成 年监护制度研究：以人权的视角》，中国政法大学出版社2012年版，第85页。

　　马斯洛在他的需求层次理论中提出人类需求像阶梯 一 样从低到高 分为五种，分别是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我 实现需求。①为了确保老年人能够老有所养、老有所依，在指定监护 时应当 “ 积极呼应被监护人需求升级的新时代现实，对 ' 最有利于 ’ 的理解和落实更多地向被监护人情感、精神、方便和效用等发展的需 要层次考虑 ” 。② 四、临时监护 从各国立法情况来看，大多数国家都规定了对行为能力欠缺者的 临时性保护措施。《法国民法典》第491条规定，在监护法官受理有 关监护与财产管理的案件时，可以将需要保护的成年人置于司法保护 之下，保护的时间为整个诉讼期间。《意大利民法典》规定在请求宣 告禁治产和准禁治产诉讼中，法官在对被申请人检査后认为有必要 时，为被申请宣告禁治产的人设立临时监护人，为被申请宣告准禁治 产的人设立临时保佐人。临时监护人和临时保佐人的职务与监护人和 保佐人的职务内容相当，担任临时的监护人和保佐人的职务到法官作 出终审判决时止。③《德国民法典》第1846条规定，如果尚未任命监 护人或监护人受到阻碍无法履行其义务，则监护法院应当采取为当事 人之利益所必须的措施。④ 《民法通则意见》也对临时监护人作了规定，即在人民法院作出 判决前的监护责任， 一 般应当按照指定监护人的顺序，由有监护资格 的人承担。但该条规定在实践中缺乏可操作性。发生指定监护的原因 正是因为对监护人产生争议或是互相推诿，即使法律作出规定，但是 由于临时监护人缺乏承担监护职责的意愿，往往不能妥善履行其监护职责，使得被监护人的利益难以得到保障。同时，我国《未成年人保 护法》第43条中规定，县级以上人民政府及其民政部门应当根据需 要设立救助场所，. 对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助，承担临 时监护责任。该规定明确了民政部门承担对生活无着的未成年人的临 时监护责任。因此，《民法总则》为加强被监护人临时保护，规定指 定监护人前，被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益处于 无人保护状态的，由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会、法 律规定的有关组织或者民政部门担任临时监护人。《民法典》继承了 该规定。

　　① 参见[美]马斯洛：《马斯洛的人本哲学》，成明编译，九州出版社2003年版，第 ]页。

　　② 刘建：《〈民法总则〉第31条和第35条 “ 最有利于被监护人的原则 ” 评析》，载《苏 州大学学报 哲学社会科学版)》2019年第4期。

　　③ 陈苇主编：《外国婚姻家庭法比较研究》，群众出版社2006年版，第489页。

　　④ 郑冲、贾红梅译：《德国民法典》(修订本)，法律出版社2001年版，第439页。

　　五、监护人变更的限制与责任的承担

　　本条第4款对监护人变更作出了限制。在监护人被指定后，从保 护被监护人利益出发，不得擅自变更监护人，例如，通过协议的方式 将监护身份转移至他人。擅自变更的，不免除被指定的监护人的监护 责任。

　　【审判实践中应注意的问题 】

　　一 、指定监护人的法定程序 根据本条规定，指定监护人可以通过两条途径： 一 是由村委会、 居委会或者民政部门指定;二是可以直接申请法院指定。前者不再是 后者的前置程序，因此，当事人直接向法院申请的，法院应当受理。 法院指定监护人后，被指定的监护人不得拒绝。但是由村委会、 居委会或者民政部门指定监护人的，不服指定的监护人或者其他有监 护资格的人，可以向法院申请。 根据《民事诉讼法司法解释》第351条规定，被指定的监护人不 服指定，应当自接到通知之日起30日内向人民法院提出异议。经审理， 认为指定并无不当的，裁定驳回异议;指定不当的，判决撤销指定，同时另行指定监护人。判决书应当送达异议人、原指定单位及判决指定 的监护人。人民法院应当比照民事特别程序审理。

　　二、法院指定监护人时应当尊重被监护人的真实意愿、最有利于被监护人

　　《民法典》将 “ 尊重被监护人意愿 ” 上升为强制性要求，这就要 求法院在审理指定监护人案件中，凡是被监护人能够表达意思的，法 院都应当听取被监护人的意见。被监护人为未成年人要考虑到未成年 人的心理承受情况，可以釆取到庭接受询问之外的方式征求其意见， 避免给未成年人造成心理上的伤害。 《民法典》虽然规定了 “ 最有利于被监护人 ” 原则，但是没有对 该原则作出具体的解释，确定相应的判断标准。人民法院在指定监护 人时有较大的自由裁量权，法官需要结合案情和被监护人、监护人的 特征来作出判断，除了考虑到被监护人的生存需要之外，还要考虑被 监护人的发展层面的需要。 另外，《民法典》规定了监护人的法定顺序。但是法院在指定监 护人时不受监护人法定顺序的限制。如果法定顺序在先者并不符合被 监护人的意愿、并非最有利于被监护人，则应考虑顺序在后者。并 且，在尊重被监护意愿、最有利于被监护人的大原则之下，监护人既 可以是 一 人，也可以是数人，此数人不限于同 一 顺序。①

　　① 李宇：《民法总则要义 ~~ 范释论与判解集注》，法律出版社2017年版，第101页。