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农村法治涵义和基本内容及现实意义研究

2017-01-07丁关良 A- A+

  [摘要] 我国在农村社会主义市场经济和农业现代化建设进程中,必须加强农村法制建设,运用农村法律制度和法律手段管理农村的各项事务,使农村的政治、经济、文化等多方面的生活做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,促进农业和农村经济持续、稳定、协调发展,依法维护农民的合法权益,尽早实现农村法治。浙江

  [关键词] 农村法制建设的问题 农村法治的基本内容 实现农村法治的现实意义

  [作 者]丁关良 教授 浙江大学农业现代化与农村发展研究中心 浙江杭州 310029

  从国外的经验来看,不少发达国家或地区在工业化过程中,为了防止农业萎缩,缩小农业和其他产业之间、农民和其他社会阶层之间收入的差距,促进农业产业结构的合理化,合理确立工农产品比价,提高国家对农业的财政支持和加强对农业的有力保护,实现农业现代化等问题上,都有比较健全的农业立法和严格执法,使农业走上法治轨道,对其农业的迅速发展发挥着重要的促进和保障作用。因此,我国在农村社会主义市场经济和农业现代化建设进程中,必须加强农村法制建设,以法律形式来规范、引导和保障农业持续、稳定、协调发展,依法确立和保护农业生产经营组织和农民的经营自主权和合法财产权,维护他们的合法权益,尽早实现农村法治。浙江大

  一 、农村法制的主要时期

  纵观新中国成立以来农村法制建设的历程,我们可以把农村法制分为以下四个时期:

  1.农村人治时期,即计划经济阶段(1949~1978年)。这一时期在高度集权的计划经济体制下,国家对农村经济生活实行了一元化的全面直接控制,国家基本上依靠行政手段管理农业和农村经济。农村经济生活中的各级组织的行为主要由有关行政部门的意志和指令决定,这些意志和指令主要通过各种政策,主要通过行政措施和经济计划表现出来。对出现的矛盾和冲突,也主要通过行政渠道,采取行政措施和办法解决。这时期长官意志明显,瞎指挥,权大于法普遍,属典型的“人治”管理农业和农村各项事务。农村人治其弊端主要有:(1)它所体现的往往是长官的意志,或者说是领导人的意志,在这种意志下做出的行政行为,其正确与否在很大程度上取决于领导人本身的品德和才干,也就是说与掌握行政权力的领导人的好坏有着密切关系;(2)领导者个人的智慧和能力毕竟是有限的,领导者主观随意性在所难免,出现“张书记裁树,李书记砍树”或“张书记裁树,李书记种草”等现象;(3)依靠领导者的权威和智慧,出现“权力不受监督和制约,”必然导致专断和滥用;(4)在这种“人治”的状态下,如果权力掌握在坏人或庸人手里,其行政权力越大,就越容易造成腐败和失误;(5)在民主监督机制不健全的条件下,领导者个人权威运用过程中的失误不易查觉,查觉后也不易校正;(6)追求行政目的而不讲经济效益,易犯瞎指挥的错误;(7)容易出现“权大于法”,造成对农业生产经营组织和农民的财产侵害,如人民公社时期,“公社就可用一级所有者和一级政权组织的名义,无偿调拨生产队、大队的资金和劳动力;大队也可以用一级所有者或上级行政组织的名义,无偿调拨生产队的资金和劳动力;有的公社、大队甚至还无偿征用生产队的土地、山林等等。” 农村改革前农业发展中的反反复复、大起大落已充分暴露了这种依靠“人治”即单纯依靠行政手段管理农业的农业管理体制的局限性,历史已经无可辩驳地证明:发展农业,仅凭长官意志去运用行政手段即依靠“人治”是不行的。

  2.农村政策治理农业和农村各项事务时期,即有计划的商品经济时期(1978~1992年)。党的十一届三中全会以后,农村以家庭承包制改革为突破口,进行了一系列农村改革,这时我国开始实行有计划的商品经济体制,农业立法工作逐步提上议事日程。但总的来看,这一时期的农业立法带有浓厚的计划经济痕迹和色彩,主要颁布调整农业和农村经济行政关系的行政法性质的农村法律法规为主,由于法律实施也需要相应的成本,政府对农业行政执法的投入却明显不足,严重影响了农村法律法规的效果。这一时期农村政策是管理农业和农村各项事务的重要手段和重要措施。自八十年代起几乎一年一次的中央农村工作会议和一年一个的中央农村政策文件,特别是1982年1月1日至1986年1月1日连续发布的5个中发1号文件,更是深入人心,起到了较好的作用,成为了管理农业和农村各项事务的主要依据和形式,发展农业“一靠政策,二靠投入,三靠科技”这一至今仍然在使用的政策性口号也得到了某方面的佐证。这种远离法律规范而通过政策性文件→规范经济政策→实施单一经济手段的农业宏观调控思路,肯定是不全面和行不通的。因为农业政策除了具有原则性、系统性、实践性、阶段性等一般政策特征外,还具有自身内容上的纲领性、工作范围上的广泛性、具体应用上的灵活性、政策效力上的有限性等特点,它与法律相比存在着明显的局限性:(1)缺乏国家意志的属性;(2)缺乏明确的规范性;(3)缺乏国家的强制性;(4)缺乏相对的稳定性;(5)缺乏执行中的监督检查机制。因此,实践中经常出现政策不执行、执行中走样、搞“上有政策,下有对策”,甚至出现“土政策”,使之农村出现“党的政策象月亮,初一十五不一样”的非议和“政策不兑现,一年变三变”的责难时有所闻。可见,单纯依靠红头文件和各级领导对文件精神的领会来指导农村商品化生产,客观上增加了农民担心政策多变的顾虑,也容易造成经济宏观失控。这一时期管理农业和农村各项事务虽不仅采用行政手段,而且也采用经济手段,但从实质上讲仍处于“农村人治”阶段,但农村人治的色彩没有象计划经济时期明显。

  3.农村以“人治”为主,“法治”开始萌芽阶段,即市场经济过渡时期(1992~1998年)。1992年初邓小平同志视察南方重要谈话和党的十四大的召开,提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标,明确了法制建设的方向。使之,农村法制正处在向市场经济法制迈进的准备时期,可以称之为有计划的商品经济农村法制阶段向市场经济农村法制的过渡阶段。这一时期农村法制建设明显加快,特别是1993年7月2日颁布《中华人民共和国农业法》和《中华人民共和国农业技术推广法》。《农业法》的颁布实施,为我国农业发展提供了有力的法律保障,标志着我国农业和农村经济工作走上法制轨道。随着农业立法的加强,一些农村法律法规的颁布,初步形成了以农业法为核心的农业法律体系框架。同时,农村的执法工作和执法机构、执法队伍建设,也得到明显加强。全国人大和地方各级人大及其常委会,加大了农村法律法规实施的监督检查力度。这些都有力地促进了农村的法制建设,对保障农村的经济发展和社会稳定,发挥了重要作用。1997年3月10日八届全国人大常委会关于检查《农业法》实施情况的报告,“根据执法检查中存在的问题,布赫提出了进一步贯彻实施《农业法》的五点建议:一、牢固树立农业法制观念,进一步提高执法水平;二、采取坚决有力的措施,切实解决农民负担过重问题;三、依法增加农业投入,提高农业综合生产能力;四、深化农村改革,推动农村经济体制和农业增长方式的根本转变;五、加快制定配套法律法规,保障《农业法》的贯彻实施。”可以说,农村法治建设已开始萌芽。

  4.农村法治真正启动阶段(1998年起)。农村社会主义市场经济是法治经济,要使农业和农村经济持续、稳定、协调发展,必须厉行农村法治。1998年10月14日党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中对农村法治作了许多重要阐述,是历来中央文件中最多一次,也是最明确的一次。如提到“加强法治,保持农村良好的社会秩序和治安环境”;“发展农村基层民主,必须贯彻依法治国方略,同健全法制紧密结合。坚持有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”;“加强农业立法和执法,支持和保护农业”;“要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权”;“健全市场法规,维护市场秩序,反对封锁和垄断”;“逐步改革税费制度,加快农民承担费用和劳务的立法”;“乡镇人民代表大会要认真履行法律规定的各种职权”;乡镇政府“做到依法行政”;“对乡镇企业积极扶持,合理规划,分类指导,依法管理”;“依法保护森林资源”;“切实保障开发者的合法权益”;“保证农民依法直接行使民主权利”;“依法保障农民当家作主的权利”;“要完善保障农民直接行使民主权利的法律法规”;“加强农村基层民主法制建设”;“村民委员会要严格按照法律法规”全面推进村级民主选举和村级民主管理;“加强法制教育和宣传,使农村干部增强法制观念和依法办事能力,使广大农民知法守法,履行应尽义务,用法律保护自己的合法权益”;“正确处理新时期农村人民内部矛盾,善于运用法律的、行政的、经济的和思想教育的手段,化解矛盾,解决纠纷,促进安定团结”;“加强农村社会治安综合治理,严厉打击各种刑事犯罪和恶势力,为农民的生产和生活创造良好的治安环境”;“依法打击邪教和利用宗教进行的非法活动”;“土地使用权的合理流转,要坚持自愿、有偿的原则依法进行,不得以任何理由强制农户转让”;等等。它为农村法治提供了坚实的基础。1999年6月11日原总书记江泽民同志主持法制讲座并作《大力加强农村法制建设》重要讲话中就继续推进农村的法制建设提了四点要求:(1)要进一步提高对农村法制建设重要性的认识;(2)要进一步加强农业立法工作;(3)要进一步在广大农民和农村干部中开展法制宣传教育;(4)要进一步加大农村的执法力度。同时,明确指出:“建设社会主义法治国家,离不开广大农村人口的积极参与,否则依法治国就不可能得到全面落实。”可见,中央对加强农村法治的坚强决心,在全国人民的共同努力下,我国农村将逐步实现农业和农村工作的法治化,为农村的经济发展和社会进步提供一个良好的社会环境和法治氛围,为依法治国奠定坚实的基础。实际上,积极推进农村的法治化进程,是我国的历史使命。

  二、农村法制建设存在的问题

  我国改革率先从农村突破,并以磅礴之势迅速推向全国,取得了举世瞩目的伟大成就。农村改革已走过了二十多年光辉历程,实行家庭承包经营责任制,废除人民公社体制,突破计划经济模式,初步构筑了适应发展社会主义市场经济要求的农村新经济体制框架。特别是中国农村的法治化进程已真正启动,但离农村社会主义市场经济也是法治经济的要求,差距还很大。目前,农村法制建设还存在着明显不足,主要表现在:

  1.农业立法方面问题。党的十一届三中全会以来,农村立法有了很大进展,已制定和颁布了20多部农业法律、50多部农业行政法规、400多部部门规章(农业部制定)、地方人大和政府还制定了一大批地方性法规和规章,初步形成了以农业法为核心的农业法律体系框架。农业立法方面问题主要表现在:(1)农业立法滞后;(2)农业立法薄弱;(3)农村法律法规分布极不均匀;(4)农村法律法规带有浓厚的计划管理痕迹和色彩;(5)传统农业立法,注意义务本位,规定农业生产经营者应尽义务多而享有权利少,导致权利与义务的规定不相称;(6)农业立法质量不高;(7)农村法律法规层次低;(8)现有农村法律法规中,调整农业和农村经济行政关系的行政法律规范性质的农村法律法规多,而符合市场经济要求的调整农业和农村经济民事关系的民事法律规范性质的农村法律法规少;(9)《农业法》配套法律法规跟不上。

  2.农村行政执法方面问题。农村行政执法存在的主要问题:(1)农村行政执法机构不健全、性质不明确;(2)农村行政执法主体不规范、混杂、力量分散、权威不高;(3)农村行政执法主体人员少,且经费严重不足;(4)农村行政执法人员素质不高,执法水平低;(5)农村行政执法人员依法行政观念不强,习惯于“人治”代替“法治”;(6)现行法律法规对农村行政自由裁量权的规定存在明显缺陷,造成农村行政执法不一;(7)农村行政执法依据不全,权力交叉,很不完善;(8)农村行政执法行为不规范,不能严格依法办事;(9)农村行政执法受政策干扰明显,使农村行政执法步履维艰;(10)农村行政执法程序不一,制度不严;(11)农村行政执法监督严重滞后,体系不健全,监督无力。

  3.农村司法和农村法律服务方面问题。主要表现在:(1)农村经济纠纷案件告状难、打官司难相当普遍;(2)农村基层司法机构不健全和专业人员极缺;(3)乡(镇)司法助理员的调解得不到重视;(4)许多乡(镇)未建立法律服务所;(5)农村土地承包仲裁机构不健全、不独立;(6)农村公证和鉴证机制尚未形成。

  4.农村产权制度和农民权利方面存在问题。主要表现在:(1)农村集体资产的财产权主体不明确;(2)集体土地所有权性质不明;(3)集体土地所有权主体法律地位不明,集体土地所有权归属不清;(4)集体土地所有权行使主体混乱;(5)农村土地承包经营权性质不明,法律保护不一;(6)农民政治平等权不一;(7)农民经济平等权缺乏法律保护,农民财产权屡遭侵害;(8)农民劳动权不平等;(9)农民教育方面权利的不平等;(10)农民社会保障权利的不平等;(11)农民缺乏社会尊重的权利;(12)农民不合理负担加重。

  5.农村基层组织方面存在问题。主要表现在:(1)乡镇人民政府行政权屡遭剥夺;(2)乡镇人民代表大会职权行使不充分;(3)农村集体经济组织发育滞后,功能削弱;(4)农村集体经济组织与村民委员会职权划分不清;(5)村民委员会职权日益扩大,侵害农村集体经济组织职权明显;(6)农村集体经济组织法人地位没有真正确立;(7)村民委员会和村民小组法律地位也不明确;(8)乡镇人民政府机构膨胀,权力和权利不断扩大;(9)村党支部、村农村集体经济组织和村民委员会权职界定不清,造成相互侵权;(10)有些农村基层组织软弱涣散,不关心群众疾苦,没有群众威信。

  6.农村社会文化等方面存在问题。主要表现在:(1)农村社会治安状况呈恶化趋势;(2)农村违法犯罪率逐步上升;(3)农村各种陈规陋习滋生蔓延,农村宗族势力和恶势力有所抬头;(4)农村基层政权机构个别干部和村干部依仗权势,横行乡里,贪污腐化;(5)因计划生育而侵犯公民人身权(拘禁、捆绑等)、住宅权(拆房、卖房等)、财产权(卖猪、担粮等)的违法情况不绝如缕;(6)农村“嫉富”思想在中国远未彻底清除。

  7.农村干部和广大农民法律意识方面问题。主要表现在:(1)有些农村基层干部不懂法、不学法,轻视农村法治;(2)有些农村基层干部法律意识淡薄,不依法办事,甚至以权违法;(3)有些农村干部把经济建设与法律对立起来,有的公然提出“经济要上,法律要让”,“要敢于闯法律禁区”的错误口号;(4)有些农村干部在搞工业开发区上先用后批或用而不批,甚至出现卖土地,捞金钱;(5)有些农村干部乱立名目,向农民乱收费、乱集资、乱摊派和乱罚款;(6)有些乡镇虚报农业产值和农业收入,超限额提留乡统筹费,强迫农民以资代劳;(7)有些农村干部地方保护主义严重,置森林法、矿产资源法和环境保护法而不顾,滥发林木采伐证、开采矿产许可证和排污合格证;(8)有的农村干部仍搞以言代法、以权压法、执法犯法、徇私枉法;(9)广大农民文化程度低和素质普遍不高,文盲半文盲还很多,而法律知识素质就更低,法盲的数量远远超过文盲的数量;(10)广大农民对法律的认识仅仅是对刑法的一种感性认识,而对其他法律知之甚少,或一无所知;(11)广大农民在自身合法权益受到侵害时,往往借助家族、村社和家庭的力量解决,以化解纠纷、息事宁人为主要原则,根据中国农业大学的专家所作的一项问卷调查(样本为388份),约91.2%的农民认为在农村不可能实现法律运用上的平等,约80%的农民认为村干部不依法办事,当个人权益受侵害时,约1/4的农民选择“忍了”。 另一调查,农民如何选择解决纠纷的方式,664人中各有297人(均占44.73%)选择“干部解决”和“私了”,选择“打官司”的仅占10.39%; (12)农民了解法律知识途径少;(13)法律未能实在地给农民以切身感受,因而妨碍农民法律意识的增进提高;(14)农村普法力度不够,内容不全,经费不足;(15)从内在机制看,农民也缺乏接近法律、认同法律和要求法律的内在社会经济动因,受封建意识影响,仍存在“天高皇帝远”的观念;(16)广大农村干部和农民还没有意识到推进农村法治化进程不仅是自己的义不容辞的责任,而且也是自己的权利,同时还未意识到自己才是真正推动法治进程的主要力量,是农村法治建设的内在驱动力。

  8.农村法制建设研究方面。主要存在问题:(1)专门从事农村法制研究的国家机构廖廖无几;(2)农村法制科研机构更是空白;(3)农村法制理论研究滞后,远远落后于现实,许多农村法制建设的理论问题还没有涉足或有的虽已涉足,但研究还不深入、不系统,很不利于农村法治的实践;(4)中国农业经济法研究会虽已成立(1984年6月)二十多年了,但经费严重不足,活动时续时断,省级农业经济法研究会也只有几个;(5)农村法治建设研究课题少或甚至无研究经费;(6)全国还没有一本名为“农村法治”、“农村法制”、 “农业经济法”的正式期刊;(7)从事农村法制建设的研究人员也极少,不管是正规高等法律院校、法学科研机构,还是高等农业院校或农经科研机构的研究人员都廖廖无几,同时其研究成果也很难得到社会承认或认同,过去这方面文章在法学杂志和农经类杂志都较难发表,近几年有所改观,但数量也很少,“1999年公开发表各类刊物上搜集到的农业法研究论文共计50余篇,”这可以说是很可喜的事情。

  三、农村法治的涵义和基本内容

  (一) 农村法治的涵义

  “划分法治与人治的最根本标志,应该是法律与个人意志(或者少数执政者的意志)发生矛盾冲突的时候,是法律权威高于个人意志?还是个人意志凌驾于法律之上?凡是法律权威高于任何个人意志的治国方式都是法治,凡是法律权威屈从于个人意志的治国方式都是人治。由是可以得出如下结论:法治与人治是互相对立的,它们在任何时候都不存在互相结合的问题。实行法治就要摒弃人治,实行人治就会废弃法治” 和 “实行‘法治’在于承认人的本性不完善,承认人会犯错误,‘法治’并不把希望寄托于领导人的完美,而是靠法律制度来约束人。法制完善了,即使坏人掌了权,他也不能利用权力去做坏事,否则人民有权通过法律程序将他罢免并追究其法律责任。‘法治’虽然不能保证决策的绝对正确,但却可以减少失误,有了失误,也能够按照法律程序及时予以纠正。” 实际上,法治并不否定人的因素,但法律的权威高于任何个人的权威,所有的人,包括最高领导人在内,都要严格依法办事,不允许有任何超越于法律之上的特权,也不允许任何人以言代法,以权压法。无数的历史经验都证明这样一条真理,一个政权也好,一种权力也好,一个领导者也好,如果缺乏必要的强有力的监督和制约,它都必然百分之百的导致专断和腐败。邓小平同志指出:“把一个国家一个党的稳定建立在一两个人的威望上,是靠不住的,很容易出问题”,而“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。这就是说,人治靠不住,法治比较稳定。只有厉行法治,才能保持经济和社会的稳步协调发展,才能保证政治、经济和社会生活依法有序地进行,才能保障国家长治久安。同样,在我国农业现代化进程中,必须以法律手段来规范、引导和保障农业和农村经济持续、稳定和协调发展,必须以法律手段来规范、引导和保障农村政治和社会文化以良好秩序,因为靠法律来调控农村政治、经济和社会化,既可以不受个人感情因素干扰而具有规范性、强制性、权威性和稳定性,又因法律是集体智慧的结晶而具有国家意志性、较高程度的严密性和科学性以及可操作性。因此,厉行农村法治尤为重要。

  笔者认为,农村法治是指在遵循“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略原则下,运用农村法律制度和法律手段管理农村的各项事务,使农村的政治、经济、文化等多方面的生活做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,为农村的改革、发展和稳定提供强有力的法律保障,促进农业和农村经济持续、稳定、协调发展,推进基层民主政治建设和精神文明建设的治理措施或治理方式。

  农村法治的涵义:(1)农村法治是一种依法管理农村政治、经济、文化等事务的治理方略。(2)农村法治是表示一种理性的办事原则,即“依法办事”,特别是农村依法行政更为重要。(3)农村法治是一种以民主为基础和前提的法制模式。(4)农村法治表示一种价值,即形式价值应包括农村法律必须清晰、公开、适度、可行、非溯及既往、一致性、可操作性、明确的效力范围和制裁方式,等等;实体价值(即体现在农村法律的正义性)应包括民主、自由、平等、人权,等等。(5)农村法治表示一种法律信仰,即第一,在观念上法律在社会中获得至高无上的地位;第二,在情感上,法律神圣化;第三,在意识、态度上,人们是积极主动认同、尊重和遵守法律。伯尔曼指出:“法律必须被信仰,否则它将形同虚设。” (6)农村法治是与人治相对应的概念。(7)农村法治是一种理想的社会状态,即农村“法治社会”或“农村的法治化”。

  (二) 农村法治的基本内容

  根据依法治国建设社会主义法治国家对农村法治建设的要求,并结合现阶段农村法治建设存在的问题,笔者认为农村法治建设的主要内容包括如下:

  1.加快和加强农业立法,建立以“对一切农业和农村社会活动和基本问题作出原则性的规定,用以规范人们从事农业和农村社会活动的基本行为准则”的农村基本法(即现为《农业法》,今后最好修改订名为《农业和农村基本法》)为统帅和指导的门类齐全、结构协调、层次分明、操作可行、有机结合的各项具体农村法律法规构成的农村法律体系,使农村政治、经济、社会生活等各个领域有法可依,并树立法律权威。

  2.加强中国农村基层组织的组织法律建设,使中国农村村民自治法治化和农村集体经济组织人格的法律化,同时依法确立党的基层组织、农村基层政权组织或村民自治组织、农村集体经济组织在农业和农村社会事务中的职责和权限并达到职权分工明确,使之农村基层组织运行有序和协调和谐。

  3.依法精简农业行政机构和乡镇政府机构,切实转变职能,农业行政机关以及工作人员要做到依法行政和依法廉政以及依法勤政;努力建设一支高素质的农村行政执法队伍,建立起适应农村社会主义市场经济要求、科学合理、运行有效的农村行政执法体制,以保证农村执法工作的顺利实施,实现农村依法行政。

  4.通过依法完善为农村服务的司法体制和程序、完善为农村服务的仲裁体制和程序、建立健全农村基层法律服务体系,为农业和农村经济发展与政治社会稳定创造良好的外部法律适用环境。

  5.建立和健全农村行政执法的监督机构和监督制度,使监督工作规范化、制度化、法治化。

  6.农村产权制度化、法律化,并依法明晰农村各类产权关系,依法维护农民和农业生产经营者的合法权益,保证农民依法直接行使民主权利和经济权利。

  7.努力培养和提高各级农业管理部门和广大农村基层干部的法律意识和法治观念,提高运用法律手段管理农村各项事务的能力,做到依法办事和依法调解农村各种纠纷,以便促进农村社会稳定。

  8.要利用一切有效手段和措施,对广大农民加强法制教育和宣传,努力提高广大农民的法律意识,使广大农民知法守法,履行应尽义务,并能运用法律武器来维护自己的合法权益,为农村法治建设提供最好的最广泛的群众思想基础和最好的法律文化环境。

  9.充分发挥民间法在农村法治建设中的良性推动作用,同时为国家法和民间法 的良性互动机制创造良好的法律环境,并保证国家法律制度对某些社会事务的最终解决权地位。

  10.建立和完善农村法治建设研究机构,增加对农村法治理论研究投入,加强农村法治研究和成果应用推广,尽早创建农村法治理论,为指导农村法治建设提供理论基础和理论依据,积极推进农村的法治化进程。

  农村法治建设,是一项艰苦的长期的历史任务。它同我国农村的物质文明、精神文明和民主政治建设必须同步进行,并相互依存、相互影响、相互制约。

  四、实现农村法治的现实意义

  农业的发展必须得到国家法律的强有力的支持和保护,在农业现代化建设进程中,必须加强农村法治建设,以法律手段来规范、引导和保障农业和农村持续、稳定、协调发展,实现依法治农、依法建农、依法促农。历史证明,农村法治建设是农村经济各部门、广大农村干部和农民的共同愿望,是历史发展的必然要求,是人类文明进步的重要标志,是建设共同富裕的文明的新农村和实现现代化的根本大计。实现农村法治的重要性和必要性,主要表现在以下几个方面:

  1.实现农村法治是依法治国的重要一环。我国是一个农业大国,13亿多人口,9亿多是农民,农村法治建设的好坏直接影响我国整个法治国家建设进程,广大农村干部和农民自觉守法、依法维护国家利益和自身权益是依法治国的重要基础,正如原总书记江泽民同志在《大力加强农村法制建设》重要讲话中明确指出的“建设社会主义法治国家,离不开广大农村人口的积极参与,否则依法治国就不可能得到全面落实”。可见,农村法治建设是依法治国的重要环节。

  2.实现农村法治是建立农村社会主义市场经济体制和促进农村生产力发展的客观要求。《农业法》第2条第3款规定: “农业和农村经济发展的基本目标是:建立适应发展社会主义市场经济要求的农村经济体制,不断解放和发展农村生产力,提高农业的整体素质和效益,确保农产品供应和质量,满足国民经济发展和人口增长、生活改善的需要,提高农民的收入和生活水平,促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,缩小城乡差距和区域差别,建设富裕、民主、文明的社会主义新农村,逐步实现农业和农村现代化”。可见,农业法的立法目标主要有三个方面:①农村经济体制改革目标,即“建立适应发展社会主义市场经济要求的农村经济体制”。②农业发展目标,即“不断解放和发展农村生产力,提高农业的整体素质和效益,确保农产品供应和质量,满足国民经济发展和人口增长、生活改善的需求,提高农民的收入和生活水平,促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,缩小城乡差别和区域差别。”③农村社会发展目标,即“建设富裕、民主、文明的社会主义新农村,逐步实现农业和农村现代化”。要实现农业和农村发展的总目标,必须建立和完善农村社会主义市场经济体制,进一步解放和发展农村的生产力,而市场经济体制的建立和完善则必须有健全的农村法律体系保驾护航和运用法律手段来引导、规范和保障农村社会主义市场经济,以此促进农村社会主义市场经济体制的建立和保障农村社会主义市场经济健康有序地运行,使之在国家宏观调控下充分发挥市场对资源配置的基础性作用;否则,离开法律,市场经济将寸步难行。同时,农业生产力的提高也需要通过法律来保护,只有依法不断解放和发展农村生产力,才能有利于增强农村经济活力,才能够很好地预防和消除农村经济活动中的种种弊端,才能调动各方面积极性来发展农村生产力,否则,农村生产力发展会受到阻碍。因此,农村法治建设是建立农村社会主义市场经济体制和促进农村生产力发展的客观要求。

  3.实现农村法治是加速农业现代化的重要举措。农业现代化,实际上就是由传统农业向现代农业转变的过程,是现代集约化农业和高度商品化农业相统一的发展过程。根据西方国家的经验,推进农业向现代化发展的主要力量有以下几个方面:(1)农业市场是推动农业现代化的核心力量;(2)农业科学是现代农业的基础;(3)以合作社为主要形式的农业社会化服务体系是推动农业现代化发展的组织形式;(4)政府必须通过综合运用法律的、经济的和行政的手段对农业进行宏观调控是推动农业向现代化方向发展的政策保证。实践证明,成熟的市场经济国家都是法治国家,且“政府对农业部门的支持和干预,都必须在法律框架之内进行”。 我国已充分认识到:“没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化”。实际上,现代农业的一个重要特征,就是科技含量高,用现代设备和技术来武装农业,使农业社会化、专业化的生产,集约化、规模化的经营,达到高产、优质、高效、低耗,使土地产出率、劳动生产率、农产品商品率都比较高。对此,则必须依法建立健全国家对农业的支持和保护以及干预体系,在农业生产的投入、财政、信贷、生产资料、农业工程设施、农业生态环境的保护方面都需要有法律的约束和保证,从而推进农业向商品化、专业化、现代化转变。实际上,以法律手段干预经济的最大好处是,可以减少政府行为的随意性和盲目性。可见,农村法治建设是加速农业现代化的一种明智的重要举措。

  4.实现农村法治是强化农业基础地位的有力保证。我国是一个农业大国,农业是关系到我国社会安定、经济繁荣、国家自立的基础产业,农业的稳定发展是整个国民经济稳定增长的关键,也是2010年远景规划得以顺利实现的基本保证。农业的基础地位是否牢固,直接影响着我国建设社会主义市场经济体制的速度和进程。因此,党和政府一再强调要把农业放在一切经济工作的首位,党的十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》明确指出:“经济建设,必须始终把农业真正摆在首位,切不可农业状况一有好转,就忽视和削弱农业的基础地位”。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》也明确指出:“始终把农业放在国民经济发展的首位”。但是,农业的基础地位并不意味着其基础本身是天然牢固的。恰恰相反,由于农业是一种社会效益高、生态效益大、自身比较经济效益低、高风险(自然风险、市场风险、政策风险)、再加上基础设施投资大见效慢、生产周期长且有刚性,生产分散、农民的无组织性和工农产品价格剪刀差等,属弱质性基础产业,在市场经济条件下,由于利益机制的驱使,以盈利为目的的投资主体往往不愿把更多的资金和资源投入农业,致使农业在市场竞争中处于软弱无力和不利地位。历史经验证明,一项重要改革失误,一个重要指导失误,都会造成农业生产的大起大落,如“农业生产形势好了削弱农业,农业生产形势差了加强农业,”农产品流通中仍然存在“多了卖不出,少了闹大战”,农业没有起码的“人身安全”,缺乏法律的保护。美、日、英、法等发达国家对农业采取大力扶持、增加投入和对农产品实行价格保护等政策、法律措施,取得明显成效。这对强化我国农业的基础地位,具有重要的借鉴价值。可见,农村法治建设,乃是巩固和加强农业在国民经济中的基础地位的根本保证。

  5.实现农村法治是巩固农村经济体制改革成果和保障农村经济持续、稳定、协调发展的关键所在。十一届三中全会以来,党的农村各项政策对农业和农村发展起到了很大作用,在农村社会转型的特定历史时期,农村政策具有超乎寻常的“权威”,政策的先导作用在改革的时代尤为醒目。可见,成熟的市场经济和法治国家,政策的制定必须有法律依据和法律授权。随着我国农村社会主义市场经济的建立和完善,农村政策的弊端也越来越明显。目前,由于政策灵活性大,易变性强,许多规定又比较原则,所以,即使经过实践证明是正确、有效的政策,如不用明确、具体、规范的法律形式固定下来,“上有政策、下有对策”和“张书记栽树,李书记种草”的现象就难以预防,将农民承包土地强行收回或违背大多数农民意愿搞所谓的“开发区”建设,甚至强行农民交钱交物加重负担等行为无法避免,农民和基层干部岁岁盼“红头文件”、年年怕政策“变”的心理就很难消除,人们在发展农业上的一些短期行为也很难从根本上克服。中发〔1991〕21号文件《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》第37条明确指出:“要尽快把经过实践证明切实有效的政策、措施用法律形式确定下来”。可见,不实行农村法治建设,不“加强农业立法和执法”,农村改革成果就无法巩固,就没有农业和农村经济的持续、稳定和协调的发展。

  6.实现农村法治是农村社会主义市场经济条件下实施农业宏观调控的必然选择。从历史上看,各国政府对于农业进行宏观调控的手段是多种多样的,英国等国在战争时期实行的食品配给制度,美国的“胜利花园运动”,原苏联的余粮收集制和集体农庄制度,中国的人民公社制度等,都是政府干预农业的具体方式。但是,发达的市场经济国家,市场经济是法治经济,因而对农业无不主要采取法律手段进行宏观调控。显然,我国农村社会主义市场经济也是一种法治经济,因此,国家对农业的宏观调控,在很大程度上是通过健全的农村法律体系和运用法律手段来有效地调节、规范农业经济行为,促使农业和农村经济持续、稳定、协调的发展。法律手段作为对农业宏观调控的重要手段,除保护农民和农业生产经营组织的合法产权和权益,保证同一的市场竞争规则,保持农业基本制度的稳定性和连续性之外,还在于以经济利益为导向的经济手段很难对付各种市场主体追求非经济利益目标的行为构成约束,并促进地区经济合理布局和协调发展。同时,随着市场经济的进一步发展,越来越要求把更多的政府经济活动准则用法律形式固定下来,各级政府必须依法行政,这样势必使法律手段成为政府实行农业宏观调控的重要手段。

  7.实现农村法治是尊重农业生产经营组织和农民经营自主权和维护其合法财产权益的法律保障。国发〔1995〕35号《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》明确指出:“集体资产是广大农民多年来辛勤劳动积累的成果,是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础”。“集体资产的流失,不仅使集体经济遭受了损失,使农村生产力受到破坏,而且导致一些地方的党群、干群关系紧张,增加了不安定因素”。因此,必须管好、用好集体资产,提高集体资产的营运效益,巩固壮大农村集体经济,改善农业生产条件,促进农业和农村经济的健康发展,关键所在是要使农村集体资产管理法制化,因此,必须健全农村集体资产管理的法律法规。同时,党的十五大江泽民总书记在报告中明确指出:“要尊重农民的生产经营自主权,保护农民的合法权益,切实减轻农民负担,使广大农民从党在农村的各项政策和工作中得到实惠”。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作中若干重大问题的决定》中明确规定:“调动农民的积极性,核心是保障农民的物质利益,尊重农民的民主权利。在任何时候,任何事情上,都必须遵循这个基本准则”和“必须承认并充分保障农民的自主权,把调动广大农民的积极性作为制定农村政策的首要出发点”。实际上,农民或农业劳动者是从事农业生产经营活动的主力军,农民的生产积极性是促进农业和农村各项事业发展的决定因素,而农民的政治经济利益又是调动农民生产积极性的力量源泉。因此,世界各发达国家或地区都十分重视利用法律手段保护农民的利益。我国历史也已雄辩地证明:什么时候保护了农民的利益,农业就发展,革命和建设就顺利;什么时候违背甚至侵害了农民应有的利益,农业发展就迟缓甚至产生滑坡,国民经济就会比例失调和难以正常发展。为此,必须采取强有力的农业立法措施,加强农村法治建设,来依法确立和保护农业生产经营组织和农民的经营自主权和合法财产权,维护他们的合法权益。

  8.实现农村法治是推进农村社会主义精神文明建设和民主政治建设的根本保障。精神文明建设是依法治国的基础,依法治国又是精神文明建设的保障,同样,农村法治建设也是农村社会主义精神文明建设的保障。发展社会主义民主政治必须同健全社会主义法制紧密结合,农村社会主义民主政治活动,也只能在宪法和法律范围内进行,农村政治民主法制化势在必行,农民依《村民委员会组织法》公开选举村民委员会,真正实现依法治村和村民自治法治化;农民必须有权直接依法选出乡镇人大代表;依法就本地区的重大政治、经济和社会发展问题作出决定;依法监督政府、司法机关的各项工作和行为;依法选举罢免相应级别的政府官员和村级自治组织干部等。农民权利的依法保障和真正参与,是中国农村社会主义民主政治建设的重要内容,也是推动农村基层民主政治建设健康发展的根本保证。

  9.实现农村法治是保持农村长治久安的有效保证。我国是一个农业大国,有九亿农民,农业、农村和农民问题是关系全局的重大问题,可见,没有农村的稳定,就没有整个社会的稳定。这就决定了农村的稳定是国家长治久安的基础。20多年的改革开放给农村带来了巨大的活力,农村和农民的面貌都发生了深刻的变化,农村的物质文明和精神文明都有很大提高。同时,由于社会转型也带来了农村社会控制和社会环境的变化,不仅农民的思想观念、行为方式、生活状态、习惯等面临着从传统向现代的转换,而且还存在各种利益的重新调整和分配,社会发展呈多元化特征;农民的利益、愿望和需求也呈多元化发展,各种利益矛盾增多,农村社会秩序的不稳定性增多,近几年来,农村大规模集体越级上访事件明显增多,有些地方存在农民与社区组织和基层政府间的冲突,有的农民对农村基层干部不信任、干群关系紧张,农民负担加重,贫富差距拉大,农民批宅基地不公开、不公平、不合理,农民承包土地随意收回或任意提高承包金,集体资产流失,农村宗族势力和恶势力有所抬头,农村社会中的封建迷信活动、黄赌毒、卖淫嫖娼、家庭暴力、虐待妇女儿童和老人、家族械斗、村与村群殴等现象时有发生,农村社会生活的安全感降低,尤其是违法犯罪现象日益突出,据统计,1997年全国刑事案件作案成员中农民占总数的51.5%,一些地区已达70%~80%。“社会分工加大,社会流动加速,社会冲突加剧。旧的社会平衡状态被打破,而新的平衡状态未能建立起来,出现一种社会失衡(或称社会失范)状态,社会的整合能力下降,从而导致农民犯罪的增多 ”,社会治安出现了解放以来最复杂的情况。消除上述不稳定的因素,化解矛盾和冲突,正如《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》所指出的“加强农村社会治安综合治理,严厉打击各种刑事犯罪和恶势力,为人民的生产和生活创造良好的治安环境。正确处理新时期农村人民内部矛盾,善于运用法律的、行政的、经济的和思想教育的手段,化解矛盾,解决纠纷,促进安定团结”。有效的、可行的办法之一是“加强法治,保持农村良好的社会秩序和治安环境”。

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