物权法草案中以专章规定了宅基地使用权,这反映出国家对宅基地使用权这种用益物权的重视。不可否认,在我国实行土地公有制的社会主义市场经济条件下,在物权法上确认公民的宅基地使用权,对于解决公民“住”的需求和保障基本人权有着特别重要的意义。但是,笔者认为物权法草案中对宅基地使用权的规定是不够妥当的,实有完善的必要。
一、关于宅基地使用权的概念和范围
宅基地使用权是指在他人所有(在我国即国家或者集体所有)的土地上建造住宅的权利。在我国宅基地使用权与私人住宅所有权具有一致性,享有住房所有权也必然享有住宅占用范围内的土地(即宅基地)的使用权。从我国的现实情况看,公民的住房所有权有三种情况:一是城镇居民原有的私房和农村村民原有的私房(简称原私房);二是农村村民从集体批得宅基地后建造的私房;三是在房改后公民通过购买商品房而取得的房屋。基于房屋与土地的关系,公民的宅基地使用权的取得至少有三种情况:一是原私房房主对宅基地本享有所有权,后因宪法规定土地公有而当然地享有了宅基地使用权;二是农村村民因住房需要而经申请批准后取得宅基地使用权;三是因购买商品房而取得宅基地使用权。其中后一种情形的宅基地使用权一般是从开发商的建设用地使用权转化而来的。从宅基地使用权的主体上说,不仅农村的村民享有宅基地使用权,城镇居民同样也享有宅基地使用权。因此,作为一项用益物权,宅基地使用权应当包括城镇居民的宅基地使用权。但是,物权法草案却是在宅基地使用权的章名下仅规定农村集体土地上的宅基地使用权。若按其内容该章的章名应为农村村民宅基地使用权,但若这样就会遗漏城镇宅基地使用权的规定。所以,笔者认为应当在草案中增加关于城镇居民宅基地使用权的规定,至少应增加一条规定:“城镇居民对其私有房屋占用范围内的国有土地享有宅基地使用权。”“取得建设用地使用权人建造的住宅所有权的,对该住宅占用范围内的土地享有宅基地使用权,该宅基地使用权的年限为建设用地使用权剩余年限,但期限届满前可依法申请延长。”同时将草案中关于“宅基地使用权人享有对集体所有的土地占有和使用的权利,有权自主利用该土地建造住房及其附属设施”的规定改为“宅基地使用权人对其宅基地享有占有和使用的权利,有权自主利用该土地依法建造住房及其附属设施。”
二、关于农户占有的宅基地数量
物权法草案中规定:“农户占有的宅基地的面积应当符合规定的标准。一户只能拥有一处宅基地。”笔者认为这一限制性的规定,不应在物权法中规定。如果硬要在物权法规定,则应改为“农户新取得宅基地的面积不得超过规定的标准”。因为从实际情况看,农户若因其他原因(例如继承)而取得房屋所有权时,其享有宅基地使用权的宅基地面积可能会超过规定的标准,但法律不能因此而剥夺公民的宅基地使用权(因为不能剥夺房屋所有权),实际上这一限制性规定只是针对新批宅基地而言的。另外,草案中的限制性规定基本上是抄了现行《土地管理法》等法律中“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定,这一规定也是不合适的。首先,何为“一户”?依一般的农村习惯理解,一户是指未分家的一个家庭。在农村,多是在子女未成年或已成年但未结婚前,父母就为其准备下结婚时的用房,相当多的家庭也不是在子女一结婚就与子女分家,让子女另立户的。因此,在父母为子女准备用房的情况下(包括子女结婚另居而未与父母分家的情形),并不是一户只拥有一处宅基地(尽管这种情形可能不是永久的),而是一“户”会有多处宅基地。其次,依我国继承法的规定,农村的房屋也属于遗产的范畴,因此,农村村民完全可以通过继承取得农村的房屋,而房屋与宅基地是不可分离的,有房屋所有权也就有宅基地使用权。如果有自己住房的农民(即使仅有一处宅基地)又通过继承取得农村的房屋,也就会有两处房屋,从而也就拥有两处宅基地。在上述情况下,我们不能以“一户只能拥有一处宅基地”为由而剥夺房屋所有人的宅基地使用权。
三、关于宅基地使用权的转让
宅基地使用权可否转让,是物权法立法争议较大的问题之一。这里实际上涉及两个问题:一是宅基地使用权可否单独成为交易对象;二是私有房屋可否依法自由转让,宅基地使用权可否随住宅所有权的转移而转移。笔者认为,在土地公有制的条件下,宅基地使用权不能单独成为交易的对象,但不能以此而否认宅基地使用权可随房屋所有权的转移而转移,更不能为了禁止宅基地使用权的转移而限制或禁止房屋所有权的转移。物权法草案针对农村宅基地使用权,规定:
“宅基地使用权人经本集体同意,可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住房转让时,宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。”有学者称这里规定了宅基地的不可交易性,体现社会正义。实质上,这是以不承认宅基地使用权的财产性为前提的,体现的并非是社会正义而是维护城市和农村的二元结构体制。赞同宅基地不可交易的一个理由是农民的宅基地使用权是一种福利,是通过分配无偿取得的。这实际仅看到农村宅基地取得的一种情形。事实上,就农民的宅基地使用权的取得来说,至少有三种情况:一是社会主义改造以前建造的房屋,农民不仅拥有房屋的所有权,当时也拥有宅基地的所有权,如前所述,只是后来随着宪法规定农村的土地归集体所有,这些房屋的所有人对宅基地享有的所有权才变成了使用权;二是农民通过申请经批准而由村集体划拨给宅基地使用;三是农民经一定程序有偿地从集体取得宅基地使用权,这种情形仅发生在改革开放以后。但无论在何种情形下取得的宅基地使用权,都会与房屋所有权联系在一起,只要一概地禁止宅基地交易也会限制或禁止房屋交易。不论如何,我们必须承认农民所有的房屋是其重要的财产,即使宅基地使用权是无偿取得的,我们可以规定宅基地使用权不可单独转让,也决不能以此而限制农民房屋的转让。如果象草案中所规定的那样,农民经本集体同意仅可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户,则农民的房屋就会因不能交易而失去财产性。因为在一般情形下,符合宅基地使用权分配条件的农户宁可申请分配一处新宅基地盖新房,也不会去购买一所旧房以取得宅基地使用权。这样一来,潜在的购买人的范围是极少的。结果只能或是房屋所有人不得不以极低的价格转让房屋,或是宁可将房屋闲置也不转让,从而造成农村旧房的闲置,这就会导致不仅使所有人的财产权失去意义,也会减少宅基地供给量的目标落实。
有学者认为,宅基地是农民的生存之本,宅基地使用权属于财产权,而农民的生存权是不能用财产利益进行交换的,禁止宅基地使用权的流通是保护农民的生存权。这一理由未必立得住。的确,农民的房屋(与城镇居民的住房一样)是十分重要的,保障农民有其屋是保障农民的基本生活(或生存)条件的需要,但这种保障能够通过限制或禁止农民房屋的交易来实现吗?试想一下,农民将房屋抵押或转让可分为两种情形:一是有多余的房屋,想将多余的房屋变现。此种情形下,不会涉及生存问题;二是没有其他财产可用于融资而又急需资金,不得不将其住房抵押或转让,以取得急需的资金。在这种情形下,禁止其将房屋抵押或转让更不能保障其生存权。要解决这一问题,只能依靠各种社会保障措施。农民的生存权是需保障其生存条件才能实现的,但生存条件中第一位的决不是有住房,如果一个人到了只有处置住房才能生存下去的地步而又不许可其处置,这恐怕是最不重视生存权的。应当看到,财产权也是基本人权,财产权是实现和保障生存权的条件,以保障生存权而限制财产权本身是个伪命题。衣、食、住、行的财产保障都是实现生存权不可缺少的,难道我们能为了保障生存权而限制或者禁止农民卖自己的粮食?难道“住”比“衣、食”还重要?既然不能因为要保障生存权而限制农民处分自己的粮食和衣物,也就不应以保障生存权为幌子而限制农民依法处分自己的房屋。而且,限制或禁止农民房屋交易,也与现行法的有关规定不符。例如,继承法中规定了遗赠扶养协议,农民可以通过协议将其住房遗赠给扶养人,以取得扶养人对其扶养。这也是一种交易,而且正是通过房屋的交易达到保护生存权目的的。另外,城镇居民也是有生存权问题的,也会发生因处置其住房而无房的情形,难道我们能在物权法中规定城镇居民对其住房或取得经济适用房的居民对其房不可用于抵押或转让?既然对于城镇居民的房屋转让不予限制或禁止,为何又要限制或禁止农民对其房屋的抵押或转让呢?不要忘记,任何房屋都是与宅基地使用权联在一起的,任何住房的转让都会发生宅基地使用权主体的变更。
有学者认为,限制农民房屋的转让,禁止城镇居民在农村购置宅基地,可以防止富人占有农民的宅基地,可使农民的宅基地不能用财产利益进行交换。这确有一定道理。也正因为农民的宅基地使用权不能用财产利益交换,宅基地使用权也就失去财产属性,也就使农民难以实现其房屋的价值。这样一项以保护农民为出发点的规定却未必有利于保护农民的利益。
禁止城镇居民在农村购置宅基地,就是不许城镇居民到农村居住,这是行不通的。且不说原本来自农村后在城镇就业(改为非农业户口)的一些退休人员以及一些港澳台同胞有回到祖居农村的,就是现为城镇户口的城镇居民也有不少在农村购买房屋居住的(这在城乡结合部比较多)。而在农村购买房屋(同时也就取得农村宅基地的使用权)的城镇居民,相当一部分人并不是因为“富”,而恰是因为“穷”,因为农村的房屋较城市的便宜。当然,也有的城镇居民是因为喜欢农村的“田园风光”而在农村购置房屋的。有人担心,城镇居民到农村购置宅基地会使农村土地减少。笔者认为,为防止宅基地占用过多,保护基本农田,只规定基本农业用地不经特定程序批准不得转为宅基地或建设用地就够了(这可以在土地法中规定),实在没有必要规定“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。
从我国的现实情况看,禁止城镇居民在农村购置宅基地,恐怕会有许多例外导致“禁而不止”。由此不能不想到,一项禁令如果颁布后不能贯彻,或者贯彻的成本太高,那就不如不颁布。因此,从物权法草案中删除“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定,实有必要。
物权为私权,物权法为权利法。物权法上规定宅基地使用权,本来应是确认宅基地使用权为一项重要的用益物权,确认宅基地使用权人的权利,为保护宅基地使用权人的利益提供法律依据,结果却主要规定对宅基地使用人的权利如何限制、以如何限制和禁止宅基地使用权为主要内容,这与物权法的性质是不相符的。
基于上述理由,笔者认为,关于宅基地使用权的转让问题,可以规定为:“宅基地使用权不得单独转让、抵押,建造在宅基地上的住房转让、抵押的,宅基地使用权一并转让、抵押。”
Abstract :Owner will have the right of applying residence land in the draft of real right law, farmer will have unlimited the numberof the right of applying residence land , in order to protect the benefit of farmer and maintenance the real right law as private law,the right of applying residence land should be permited to transfer.
