在改革开放政策下，特别是在邓小平同志关于“发展是硬道理”的思想指导下，中国社会自1978年以来在政治、经济、文化诸多方面获得了令世人有目共睹的巨大发展，这一发展甚至被命名为“社会转型”。同样地，作为中国社会组成部分的农村地区也在政治、经济和文化诸多方面获得了前所未有的发展和进步。①
但是，在中国社会这一发展进程中，有一个挥之不去、始终缠绕着中国领导人和国人心灵的问题，那就是“三农”问题。八年来，作为中共中央开年最重要而发布的第一号文件必定是有关“三农”问题的，即是明证。这一问题制约了中国社会的全面和均衡发展，特别是在新的中央领导集体提出“科学发展观”和构建社会主义和谐社会的设想之后，其更为突出地摆到了国人的面前。可以说，“三农”问题是能否构建社会主义和谐社会的关键问题，是能否落实“科学发展观”的具体体现。正因为如此，新的中央领导集体又提出“社会主义新农村建设”的战略，并于2006年初发布了中央1号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，具体阐述新农村建设的指导思想和措施。
在确立了依宪治国的共识并将其上升为宪法规范之后，一切治国的战略、政策和措施就都必须要符合这一指导思想，当然也包括新农村建设的战略、政策和措施。任何失去宪政理念的指导而制定的国家和社会发展战略、政策和措施，都将无法形成统一的秩序，也就无法构建一个和谐的社会。那么，我们所说的“三农”问题的核心是什么?新农村建设的宪政理念应当是什么呢?
一、城乡之间：为什么是泾渭分明的二元社会
虽然1978年宪法首次提出要在中国实现四个现代化的发展目标，但在此之前中国社会完全可以说在主体上仍然属于农业社会，因为中国近代化即工业化的任务并没有完成，甚至可以说基本上没有完成。中国的绝大多数人口居住在农村，以比较落后甚至是原始的方式从事着农业生产，属于“农村”户籍。只有少量的人口居住在城市，从事着总体上说还欠发达的工业生产，属于“城镇”户籍。
1978年以后，我国实行改革开放政策，城市化进程加快，工业发展迅速，农业人口逐步向城市转移，近代化任务初步完成。但是，从事农业生产的人口仍然占据着中国人口中的绝大多数。中国城乡之间的差距仍然是巨大的。
1.城乡之间二元社会的表现
(1)因农业人口众多，人均可耕种面积少，无法采用工业化的组织方式和先进的机械化手段进行农业生产，而只能采用落后的组织方式和劳动手段进行农业生产;城镇居民在组织方式和工作手段上，可以说基本上甚至完全与国际“接轨”。
(2)农村因劳动方式落后，经济效益非常低甚至可以说极低，1983年农村经济体制改革之前，绝大多数农民处于吃不饱的状态，1983年以后绝大部分农民劳作一年的收成也只能解决吃饱问题，无法解决吃好问题，更无从谈论发展问题;1980年代中期以前，城市居民吃饱问题即已解决，此后，所要解决的是吃好和发展问题，城市居民的收入明显地要高于农民且这种收入上的差距越来越大。据统计， 1984年城市居民与农民的收入之比为1.84:1，1994年为2.68:1，2005年为3.22:1。
(3)因农民的收入低，农村经济不发达，加之国家的财政投入不多，农村的基础设施非常差，道路、水利、饮用水、电力、环境卫生、公共服务等设施较少或者即使有也较差;城市里却道路宽阔，现代化高楼林立，用水、电力充足，白天汽车拥堵、夜晚彩灯闪烁，讲究环境卫生。
(4)农民日出而作、日落而息，一日之内没有具体的劳动时间长度，且没有周六、周日休息之说;城镇居民有法定的工作时间、法定的工作日，一周之内可以有两个法定休息日。
(5)据统计，目前农村有2460万人看不到电视;城镇居民一户有二、三台电视机的不在少数。
(6)据统计，4.9亿农村劳动力中，高中及高中以上文化程度者只有13%，具有小学文化程度者是 29.2%，文盲和半文盲还有7.5%。
那么，造成农村如此落后的原因是什么呢?固然，历史地看问题，就整个国家而论，农村的地域范围太广，农民的人数太多，农业生产方式过于落后，而城市所真正能够容纳的人口又是非常有限的，使农业人口迅速变成城镇居民而从事工业化生产是不可能的。但是，人类之所以能够在自然界各种动物中胜出而成为高级动物，说明人类是最能够趋利避害的动物。那么，农民为什么就不会选择离开自己的土地和生活贫困的农村到生活更为富裕、发展机会更多的城市里生活呢?
2.造成城乡二元社会的原因
(1)生活在城市里的人所设计的制度。这类制度主要由两部分构成：
一是户籍制度。户籍制度的本来功能是进行户口登记，但它逐渐演变和衍生出其他两项功能：1)将农民固定在土地上即祖祖辈辈生活的农村，以阻碍农民进入城市;2)作为享有和不享有各种待遇和照顾的根据。获得城市居民户籍是青年农民梦寐以求的理想，或通过上大学，或通过参军入伍而提干转业，或顶替在城市里工作的父母，或通过招工等等途径，以改变自己的户籍身份。
二是强制收容遣送制度。农民即使在进入城市以后，如果没有取得该城市的“暂住证”，便成为“盲流”或者“流浪人”，即便没有实施任何违法行为，也能够对其进行强制收容和强制遣送。这一制度的基本前提是农民的“身份性”，对这类农民实施强制收容遣送的根据，可以推测，或者是认为这类人即使现在没有实施违法行为但终将是要实施违法行为的，或者是认为这类人根本就不应该在城市里生活而应该回到属于他应该生活的农村去。强制收容遣送制度是附属于户籍制度的，也可以说是以户籍制度的存在为前提的，甚至可以说它是在户籍制度之下保障城市生活秩序的一项制度。
如果国家对具有城市户籍的人和具有农村户籍的人同等对待，国家对城市和农村的投入是完全相同的，那么，户籍制度的附属功能也就毫无意义了。当然，事实并没有如此。
在户籍制度之下，国家是将自己的国民分为一等国民和二等国民，也可以说是分为高级国民和低级国民。国家对于具有城市户籍的居民在政治、经济、社会生活、就业、生活保障、医疗保险、接受教育等等方面给予了种种照顾和优惠，对城市基础设施建设的投入严重倾斜;而具有农村户籍的人却无法同等地享有具有城市户籍的人的种种照顾和优惠，对农村基础设施建设的国家财政投入少到非常可怜的程度。
(2)农民不具有与城镇居民进行平等竞争的能力、知识和技能，无法获得好的或者比较好的工作机会。那么，农民为什么不具有与城镇居民进行平等竞争的能力、知识和技能呢?在一旦事实上允许农民进入城市以后，大量农民为什么只能成为建筑工地的劳动者、大街的清扫者、无照商贩、城市家庭保姆，甚至流浪人?答案只能是一个：他们没有与城镇居民相同的受教育的机会或者没有充分受教育的机会，即使有受教育的机会也不具有与城镇居民相同的受教育的条件。
因此，可以理出这样一个线索：一个人在他出世之始即按照他的父母的户籍决定了他的户籍——由户籍决定了他生活的空间(即生活在城市还是生活在农村)，他自己无法选择自己的生活空间——国家对于生活在不同空间的人给予不同的待遇——生活在城市和农村的人们过着完全不同的两种生活，城乡之间的差距越来越大而不是越来越缩小。
二、新农村政策：是达到城乡共融与共荣之策吗
作为2006年中央1号文件的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，对于我们所要建设的新农村的“新”进行了描绘，并且规定了达到这一目标的具体措施：
生产发展：大力提高农业科技创新和转化能力;加强农村现代流通体系建设;稳定发展粮食生产;积极推进农业结构调整;发展农业产业经营;加快发展循环农业。
生活宽裕：拓宽农民增收渠道;保障务工农民的合法权益;稳定、完善、强化对农业和农民的直接补贴政策;加强扶贫开发工作。
乡风文明：加快发展农村义务教育，大规模开展农业劳动力技能培训;繁荣农村文化事业，加强县文化馆、图书馆和乡镇文化站、村文化室等公共文化设施建设;推动实施农民体育健身工程;扶持农村业余文化队伍，鼓励农民兴办文化产业，开展和谐家庭、和谐村组、和谐村镇创建活动。
村容整洁：加快农村能源建设步伐，在适宜地区积极推广沼气、秸秆气化、小水电、太阳能、风力发电等清洁能源技术;以沼气池技术带动农村改圈、改厕、改厨;加强村庄规划和人居环境治理;引导和帮助农民切实解决住宅与畜禽圈舍混杂问题，搞好农村污水、垃圾治理，改善农村环境卫生。
管理民主：以建设社会主义新农村为主题，在全国农村深入开展保持共产党员先进性教育活动，加强农村基层组织的阵地建设;健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，完善村民“一事一议”制度，健全农民自主筹资筹劳的机制和办法。
而所有这一切都离不开国家财政上的支持及支持力度，中央1号文件明确提出三点要求：1)财政用于新增加对农业的支出要高于上一年;2)国家的固定资产投资用于农村的比重要比上一年提高;3)国家的基本建设投资直接用于改善农业生产生活条件的绝对额要比上一年增加。在中央这一基本要求下，各地区、各部门，尤其是基础产业和公共服务部门，相继出台了相关政策：财政支农方面，财政部提出，“十一五”期间将较大幅度增加农业综合开发投入，着力加强农业基础设施建设，改善农业生产基本条件;农村道路方面，交通部提出，“十一五”期间将新改建农村公路120万公里，基本实现全国所有具备条件的乡镇、建制村通公路;农村生产生活用水方面，水利部提出将优先解决1亿农村群众饮水不安全的问题，加快大型灌区节水改造和配套建设，实施中部地区低洼地排涝工程;农业生产方面，农业部启动了社会主义新农村建设的示范行动、粮食综合生产能力增强行动等“九大行动”，全面提高农业现代化水平，夯实新农村建设的产业基础。
同时，针对农民工问题，中央1号文件要求：进一步清理和取消长期以来一些地方对务工农民流动和进城就业的歧视性规定和不合理限制;建立健全城乡就业公共服务网络;严格执行最低工资制度，建立工资保障金制度;完善劳动合同制度;逐步建立务工农民社会保障制度等。
依据比例原则之妥当性原则，我们在判断一个手段是否妥当时，必须首先寻找到这一手段所要达到的目的是什么，然后再根据目的判断这一手段是否是能够达到目的的必要手段。那么，新农村建设的目的是什么呢?换言之，我们为什么要确定新农村建设的战略?
如上所述，新农村建设战略的目的是要建设一个社会主义新农村。应该说，这一目的只是新农村建设的最低目的。因为新农村建设战略的诸多手段告诉我们，它的作用范围和空间仅局限于农村地区，仅作用于农民，仅作用于农业，也就是说它仅仅直接作用于农村地区所存在的“三农”问题。作用的基本方式是，与以往相比，国家在原有的基础上加大对农村和农业的投入，以改变农民的生产和生活条件。
那么，国家加大对农村和农业的投入能否提高农民的生产和生活条件，从而缩小城乡之间历史形成的巨大差距呢?要做到这一点的基本前提是，国家能够保证永远、持续加大对农村和农业的投入，而且加大的力度必须要比国家在城市的投入要大得多，只有这样，才能不断缩小农民与城市居民之间在收入上的差距，才能不断缩小城乡之间在生活条件上的差距。我认为，这是值得怀疑的。怀疑的基本根据是：
第一，中国农村的基础设施是如此之差，中国农村的范围如此之广，国家要承担起全面改善的重任，是难以承受的。②
第二，中国农业生产方式和劳动手段主要受制于人多地少的现实状况，受经济效益规律规定，农民无法承受因使用先进的劳动工具所支付的成本，无法进行大规模的生产活动。因此，农民无法通过提高劳动生产率来提高自己的劳动收入。要保证农民能够持续增加收入，必须由国家无偿地给农民提供先进的生产工具，虽然如此，其作用仍然是有限的。即使这样，国家也是不可能做到的。
第三，国家从税收中无偿地拨款，以改善农业生产条件和改善农村的基础设施，对农民的增加收入和改善生活条件而论，毕竟是一种外力作用的结果，而并不是农民自身的、内在的力量作用的结果。③
可见，如果新农村建设的政策和措施是以提高现有的农民收入和改善农民生产生活条件为目的，这一目的是能够达到的，但必定是暂时的，而不能是持久的。
我认为，我们在理解中央提出的新农村建设战略时，必须将其放到中国社会发展的现阶段所存在的主要问题和主要矛盾上去考虑，必须将其放到中国社会的整体发展和进步上去考虑，放到构建社会主义和谐社会这个大局上去考虑。因此，新农村建设战略所要达到的最终目的是要由目前存在巨大差距的城乡二元结构达到城乡之间的和谐、共融和共荣，使中国社会真正成为一个社会主义和谐社会。以此目的来判断新农村建设的各项措施，现有的被解读的这些政策和措施是非常不够的，而必须城乡一体地去考虑新农村建设的政策、措施。
如上分析，落后的农村、生产力低下的农业、贫困的农民，此“三农”问题，既有中国农村面积广大、农业人口众多、农民素质不高这一历史原因造成的，也有国家长期实行只照顾城市居民而歧视农民的制度和政策所致。而共和国建国半个多世纪以来，农村长期处于落后状态、农业生产长期处于靠天吃饭的水平、农民长期处于贫困状态，不能不说后者是主要原因，“三农”问题的症结，从宪政理念上说，实质上在于是否在城市居民与农民之间实现平权。
三、实现平权：新农村建设的必由之路
在我国宪法理念和宪政制度层面，城市居民与农民之间只能说基本上是平权的。④宪法规定，凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。那么，城市居民和农民只要具有中华人民共和国国籍即是中华人民共和国公民。在此前提下，宪法规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。这一规定即意味着城市居民和农民在法律面前是一律平等的。宪法在《公民的基本权利和义务》一章使用了“公民”、“劳动者”、“妇女”、“母亲”、“老人”、“儿童”这些主体概念，而在这些主体概念之前并未区分城市居民和农民。
1.我国的法律文件中城市居民与农民之间不平权的规定
(1)一些由全国人大和全国人大常委会制定的法律并不适用于农民，或者实际上并不适用于农民。有的法律是全部不适用，有的法律是部分不适用。当然，这些法律在规定地域效力和对人的效力时，并未明确它只适用于我国的城市地区和具有城市居民户籍的人。例如，《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》等。
(2)为实施上述法律而由国务院制定的行政法规中，与上述法律相同，有的完全不适用于农民，有的部分适用于农民。
(3)由有制定地方性法规和政府规章权力的城市所制定的法律文件中，直接地、明确地对具有本城市户籍的居民予以优待和特殊保护，同时意味着对“外来人口”进行歧视的规定，可以说不胜枚举。其中，最突出的是就业条件方面的限制性规定，各大城市通常制定了“职业保留法”，即某些职业只能由具有本城市户籍的人从事，不具有本城市户籍的人不得从事。至于在受教育、劳动保障、社会保障、额外收费等方面的不平权规定，已经达到司空见惯的程度了。
由上述法律、行政法规、地方性法规，特别是各地所制定的政策，长期实行之后的结果是，具有城市户籍的人理所应当地认为，“城市属于具有本城市户籍的人的城市”而排斥外来人口，特别是相比较农民，具有高人一等的优越地位;农民则也认为自己应当属于农村，与生活在城市里的人比较，低人一等。深圳和杭州⑤街头曾经出现的标语就是生活在城市里的人这种心态的直接表露;各城市所成立的城管执法队对所谓的“外来人口”的严厉执法，就是生活在城市里的人的直接行动的表现。⑥钟南山院士提出应在广州恢复“强制收容遣送制度”的观点及依据，可以说是典型城市人心理的典型代表。⑦
因为农村落后，所以我们将目光投向农村，所以我们在农村实施新农村建设战略，所以我们的新农村建设措施和政策只针对农村、农业和农民。这样的思维仍然是旧式的思维，可以说并不是治本而只是治标的思维。我们必须在认真研究和分析之所以形成我国社会这种特殊的“城乡二元结构”的根本原因上，去制定新农村建设战略、政策和措施，思考和解读中央提出的新农村建设的意义。我认为，只有按照我国宪法已经确定的所有公民平权的理念指导之下，去制定新农村建设政策和措施，才能破解“三农”问题，才能打破“城乡二元结构”，使我国的城乡之间达到共融和共荣，我国社会才能获得整体的进步和发展。
2.建设新农村的宪政路径
(1)国家。国家在新农村建设方面所能够做的，主要是两方面的工作：一是加大对农村建设的财政投入;二是改变原来的在制度层面优先照顾城市居民、歧视农民的制度和政策。从宪政意义上说，第二点是主要的，也是在进行新农村建设过程中容易被忽略的。
(2)社会。这里的“社会”主要指城镇居民，即城镇居民应当在观念上认识到新农村建设之于城市的重大意义。城镇居民从维护自身利益出发，要做到这一点，是非常困难的。因此，只能依靠国家在制度面上去改变现有的优待城市居民、歧视农民的制度，去判断各地所制定的歧视农民的政策。
(3)农民。农民自身必须认识到新农村建设的重大意义，而积极、主动地投入到新农村建设之中。要做到这一点，必须提高农民的素质。而要提高素质，又必须在观念上使农民认识到自己与城市居民具有同等的宪法地位和法律地位，同时国家加大对农村的教育投入，在农村地区实行真正的义务教育，保证每一个农民都能受到严格的真正的义务教育。
从上述三方面可以看出，国家在制度层面对城市居民和农民实现平权，是新农村建设战略成败的关键。
注释:
①不可否认，在享受改革开放的
