规范、控制、激励，建设崇法、尚礼的文明执法队伍 姜 明 安天门城管殴人致死事件不能不使我们重新反思我们的城管综合执法体制，甚至不能不使我们重新反思我们的整个行政管理机制和社会治理机制。法治社会、法治国家、法治政府，其必然逻辑应该是依法治理、依法行政、依法执法。就依法执法而言，首先应是执法范围法定、执法职权法定，不能将执法队伍作为执行政府特定任务、特定政策目标和清除实现政府特定任务、特定政策目标障碍的工具，更不能将执法队伍作为执行当地某一个或某几个领导人特定指示、完成其政绩工程的工具，或作为清除实现相应领导人指示、完成其政绩工程障碍的工具。其次应是执法方式法定、执法手段法定，执法方式、手段是为实现执法目标服务的，但这不意味着能保证或促成特定执法目标实现的一切方式、手段都是正当的和可行的，无论是罚款、没收、搜查、驱赶等，都必须有法律根据，至于辱骂、殴打，更是法之不允，理之不容。再次应是执法手续法定、执法程序法定，执法者纵然是行使法定职权，采用法定手段，其行为也不一定是合法的，正当的，如果你执法时没有向相对人表明身份、没有向相对人说明理由，没有听取相对人申辩，你的执法行为就构成违法和违反正义。 因此，要保证执法者依法执法，防止天门城管殴人致死一类事件的重演，首先要以法律、法规对执法体制、执法组织、执法行为进行规范。 就综合执法体制言，必须以法明确综合执法队伍的上下左右关系，上是从属于政府还是从属于某一政府部门，下设何种机构，与左右执法机关(治安、交通、规划、工商、技监、环境等)处于何种关系，其本身处于什么法律地位;就综合执法组织言，必须以法明确综合执法队伍由谁组建，经费由谁支付，编制怎样确定，人员如何招录，对其素质有何要求，如何对其进行考核、奖惩，如何解决执法人员的升迁途径和出路;就综合执法行为言，必须以法明确综合执法队伍的管辖范围、执法方式、手段以及执法必须遵循的程序要求。 其次，要保证执法者依法执法，防止天门城管殴人致死一类事件的重演，还必须通过法律、法规控制政府的行政权限和治理方式。 政府的行政权限和治理方式应与政府的行为目标和任务相适应，并与之协调。但是这并不是说，政府的行为目标越宏大，任务越艰巨，就需要赋予政府越大的权限和越强硬的治理手段。这里我们可用三个历史小故事来说明这个道理。第一个故事：几个世纪以前，欧洲人曾将一些罪犯用大轮船运到澳洲去做劳工。但是，在运送过程中，由于押运官员克扣犯人的食宿费和殴打、虐待他们，到岸时，犯人的死亡率佷高，活着的不到一半。为此，政府加强对押运官员的监督，每船派遣3至5名监官监督押运官员。这样，在开始时犯人存活率有所上升，死亡率有所下降。但运送一两个往返下来，押运官员陆续买通监官，二者沆瀣一气，死亡率又开始上升，存活率又下去了，问题不仅没解决，运输成本反而大为增加。后来，政府改变思路，将运送罪犯的事承包给私人，运费按到岸的活人人头算。这样，犯人死亡率即刻大为下降，存活率竟达80%以上，而且运输成本大为降低。第二个故事：大约一千年以前，意大利境内有一个小国，其整个北部地区野狼成灾，这些野狼成群结队侵入民宅抢食户主的家禽家畜，甚至伤人，特别是伤害小孩。为此，国王召集他的大臣和卫队商讨对策，提出谁能根治此野狼之灾，国王即单独宴请他，并给予奖励。于是，有三位卫士开始行动，第一位卫士采取“严打”的办法，带人到处捕杀野狼，但一个月下来，收效甚微。第二位卫士采取“擒贼先擒王”的办法，带人到处找野狼王，后来总算找到了野狼王，并亲自与之博斗，将野狼王打死了，但自己也被野狼咬得头破血流。这还不算，野狼王死后，狼群又迅速推举出了新王，国内野狼之灾依旧。第三位卫士采取了与前两位完全不同的办法：他先到树林里蹲点观察，发现野狼之所以侵入民宅抢食，是因为野狼所处的地区长年积雪，无食物充饥。于是，他弄来很多食物，将之置于野狼所处地区通往南部的各条小道上，从而将野狼逐步引入到该国南部河川边的林木草地处，那里有阳光、食物、水。这样，野狼有吃有喝，再不进入民宅为害，开始与人和谐相处了。第三个故事：上世纪中叶以后，美国一些州的监狱人满为患，导致监管质量下降，并经常发生狱警殴打、虐待犯人的情况。在这种情况下，一些州即开始进行改革，将监狱承包给私人。私人办监狱，其必做严格的成本—收益计算。他们为了节约成本，严格要求狱警不得殴打、虐待犯人，否则坚决辞退。因为狱警殴打、虐待犯人将导致犯人伤病，而犯人伤病必须由承包商自己掏钱为之治疗，政府不会为之再增加承包费。这样，政府管理监狱的成本相应大为降低，犯人的生存状况也相应大为好转。这三个故事说明，很多事由政府出面管还不如让民间管，即使有些事必须由政府管，政府也必须改变管理方式，采用引导性的和柔性的方式进行管理。 再次，要保证执法者依法执法，防止天门城管殴人致死一类事件的重演，还必须通过各种法定或非法定的方式，对执法人员进行激励。 政府执法人员执法，其所追求的是公共利益。但执法人员并非天使，他们同样具有自己的私人利益。他们要挣钱养家糊口，他们希望有相对稳定的工作，他们希望有获得升迁的适当机会和途径，他们希望自己的工作得到社会的认同，获得相应的尊严感。政府和社会对他们的这些正当利益要求应予以一定的满足。否则，如很多地方的城管队员，其工作很不稳定，干了今天不知道明天还能不能保住自己的饭碗，更不能指望有什么升迁机会。即使是大学生、研究生被城管执法队伍正式录用，干得再好也只能升到一个科级职务。所以城管执法队伍上上下下都可能有一定的“短期行为”，个别人甚至有“能捞一把就捞一把”的思想。因此，对行政执法人员必须建立和完善相应的激励机制，以最大限度地调动他们依法执法、文明执法和执法为民的主动性、积极性。执法者必须崇法，即信仰法律、崇奉法律，乃至敬畏法律。崇法首先必须知法、懂法。如果执法队伍招录人员不是招录知法、懂法，有最低限度法律知识的求职者，而是招录一批不知法、不懂法的法盲，其崇法是无从谈起的。而且，崇法不仅要求知法、懂法，还要求有法律理念和对法律的信仰。当然，这种法律理念和对法律的信仰既可在人们学习法律的过程中培植，也可在人们进行法律实务工作，包括从事执法实务的实践过程中逐步获得、生成和发展、增强。执法者除崇法外，还必须尚礼，即崇尚文明礼貌。尚礼首先要求执法者有一定的道德素养，对人们的不幸、痛苦有一定的同情心。执法者不应是冷漠的，不通人性的法律机器，执法者是人，故要求有最低限度的人文关怀。而且，执法者不是一般的人，是代表国家、代表政府行使公权力的人，是人民的公仆，是纳税人聘请为之提供公共服务的人，故其对人民，对纳税人，对自己执法的相对人必须有更多的敬畏和热情，从而提供真正高质量的文明的服务。那么，我们怎么保障我们的执法者和执法队伍的崇法尚礼呢?除了在进人口严格把关，不让素质低下的人进入执法队伍外，最重要的途径就是建立和完善法律对执法者和执法队伍的调控机制，即我们前面阐释的规范、控制和激励机制。我们必须不断健全和完善这一机制。 载2008年1月20日《法制日报》第一版