编者按 ： 10月27日 ，中纪委、监察部召开了“加强新形势下反腐倡廉建设”的专家座谈会，中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强出席会议听取专家的意见和建议。作为与会专家，北京大学宪法与行政法研究中心主任、中国法学会行政法学研究会副会长 姜明安 教授提出了如何建立健全执政党各级党委、纪委、政法委等党的机构行使公权力的监督制约机制的学术建议。
《南方周末》特约 姜明安 教授，撰文分析权力监督制约机制的精微设计。
建立健全执政党权力运行制约监督机制的构想
姜 明 安
在社会主义国家，如何建立民主、法治?如何把共产党执政与民主、法治结合起来?这个问题是各国共产党执政必须解决好，但却至今都还没有完全解决好的一个涉及执政党生死存亡的问题。许多社会主义国家的共产党就是因为没有解决好这个问题在执政几十年后失去了执政的地位，铸成了国际共运的惨痛教训。
中国共产党在上世纪七十年代末终结“左”的路线的统治，反思“文革”的教训时即开始思考这个问题，中共十一届三中全会的《公报》指出，在社会主义的旧体制下，“民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少”。而真正的社会主义“必须有充分的民主，才能做到正确的集中”。“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。“要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权”。
十一届三中全会之后，中国共产党在解决权力过分集中，以“人治”作为治国、执政方略，民主太少，法治太少的问题方面做了不少探索。但是，由于“文革”灾难以后，百废待兴，党把主要精力放在解决经济体制改革和发展经济建设方面，政治体制改革和民主执政问题一直未能得到根本解决，以至到现在，这个问题已构成对党的执政地位的威胁。中共十七届四中全会的《决定》指出，党内存在不少不适应新形势任务要求、不符合党的性质和宗旨的问题：“一些地方和部门选人用人公信度不高，跑官要官、买官卖官等问题屡禁不止;……有些领导干部宗旨意识淡薄，脱离群众，脱离实际，不讲原则、不负责任，言行不一、弄虚作假，铺张浪费、奢靡享乐，个人主义突出，形式主义、官僚主义严重;一些领导干部特别是高级干部中发生的腐败案件影响恶劣，一些领域腐败现象易发多发。这些问题……严重损害党同人民群众的血肉联系，严重影响党的执政地位巩固和执政使命实现”。
为什么会出现上述问题，主要是因为没有解决好执政党执政的民主、法治问题：长期以来，执政党各级党委和党的工作部门(纪律检查委员会)由党的代表大会产生以后，不仅行使党的事务的决策权、执行权，而且直接行使国家和地方事务的主要决策权和部分执行权(即公权力)，但党委和党的工作部门(组织部、纪委、政法委等)在行使公权力的时候，却几乎不受制约和监督。各级党代表大会每五年才开一次，相应级别的党委和党的工作部门(还只有纪委)要等换届时才向代表大会报告工作，五年期间内不存在党代表大会对其权力的制约和监督。党委和党的工作部门自然也不向人大和人大常委会报告工作和接受人大和人大常委会的质询，从而也不受国家权力机关的制约和监督。这样，一些党委和党的工作部门工作即使做得再不好，有关领导干部即使再腐败，党的代表大会、人大和人大常委会也不能罢免或撤换他们，公民、法人和其他组织就更难对其行为加以制约和监督。公民、法人和其他组织对政府的行为不服，尚可向人民法院提起行政诉讼。但对党委和党的工作部门行使公权力的行为不服，公民、法人和其他组织既不能通过人民代表机关对之提出异议，也不能向法院起诉。党委和党的工作部门既不能通过人大承担其决策行为的政治责任，又不能通过司法承担其具体职务行为的法律责任。这样，党委和党的工作部门中的一些人，特别是某些行使重要权力的领导干部，就不可能不滥用权力，不可能不腐败。孟德斯鸠说过，权力没有制约就必然滥用，必然腐败，这是一条千古不易的规律。
正是有鉴如此，中共十七届四中全会专门做出决定，发展党内民主，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和权力运行的制约监督机制，推进权力运行的程序化和公开透明。四中全会的决定确立了一个明确的目标：执政党必须通过对自己权力的制约监督走民主执政的道路。当然，这条道路究竟如何走，应通过何种具体途径实现对执政党各级党委及其工作部门行使公权力行为的制约监督，尚待执政党自身，以及学者们认真和艰难探索。
在 10月27日 中纪委召开的“加强新形势下反腐倡廉建设”的专家座谈会上，笔者曾就建立健全执政党权力运行制约监督机制提出三条建议：一是以法治手段反腐，二是对执政党权力的制约监督;三是整合和协调反腐资源(载 2009年11月3日 《检察日报》)。现根据笔者在专家座谈会上提出的第二项建议，对建立健全执政党权力制约监督机制的设计做进一步的说明：
为了加强对各级党委和党的工作部门行使公权力的制约监督，现在五年召开一次的党代表大会，有必要授权同级人大中的中共党员代表，组成“党的代表会议”在代表大会闭会期间行使其职权。“党的代表会议”每年紧接着“人代会”开，党委和党委的重要权力部门(如组织部、纪委、政法委等)每年向“党的代表会议”报告工作和重大决策、重要事项，接受“党的代表会议”的审议。在“党的代表会议”上，党员代表可对党委和党的工作部门的工作提出质询、询问，被质询、询问的机关必须当场或限期答复。一定数量的党员代表还可对党委和党的工作部门的领导干部提出罢免案，由“党的代表会议”审议和做出是否罢免的决定。在“人代会”和“党的代表会议”闭会期间，“党的代表会议”授权同级人大常委会中的党员委员，组成各级“党的代表会议的常设机构”，行使“党的代表会议”的职权。地方各级党委和党委的重要权力部门定期或不定期向相应“党的代表会议的常设机构”报告工作和重大决策、重要事项，接受“党的代表会议的常设机构”的审议。在“党的代表会议的常设机构”会议上，人大常委会党员委员对党委和党的工作部门的工作亦可提出质询、询问，被质询、询问的机关必须当场或限期答复。一定数量的人大常委会党员委员还可对党委和党的工作部门的领导干部提出罢免案，由“党的代表会议的常设机构”审议和做出是否罢免的决定。建立这样的机制有利于通过正式的民主组织形式对各级党委和党的工作部门的权力运作予以制约。
提出这样的建议理由有四：第一，我国的政治体制不同于西方国家的政治体制：执政党直接行使一定的国家公权力，故有通过人大和人大常委会(直接由其中的中共党员组成的机构)对之加以制约监督的必要;第二，建立党代表大会常任制成本太大，而依托于现行体制内的人大和人大常委会，建立党的代表会议和常设机构，其运作可如人大一样日常化而具实效;第三，地方各级人大中的中共党员代表、地方各级人大常委会中的党员委员，既是经人民直接或间接选举产生的，代表人民，又是在民选前经党代表大会确认推荐(如果现在没有这样做，今后应该这样做。地方各级人大中的中共党员代表真正经民选和真正经党代表大会推荐非常重要，这是该制度的基础)的，从而能代表相应地域的全体党员、全体人民。故这样的制约监督机制不仅具有合法性、正当性，而且这样的机构相对于党委会、党委常委会及党委工作部门，具有相对独立性，从而其监督制约更具公正性、权威性。第四，目前这种制度可先在地方实验，风险较小。
笔者认为，以上建议如果被中央采纳，确定在全国实行，需要今后党的十八大时修改《中国共产党章程》，通过党章正式确立。当然，这之前需要经过一定时间的深入的理论研究和实践探索，先制定出切实可行的实施方案，并在一定范围的地区实验。当然，这一制度的实施必然需要付出若干成本，也会有一定风险。但这是值得的，因为，这一实验如果能真正成功，我们即有可能探索出一条社会主义执政党依法执政、民主执政，社会主义和民主、法治真正结合的中国特色社会主义的新路。
( 载 2009年11月5日 《南方周末》)
