矿业权包括探矿权和采矿权,是指探矿权人和采矿权人依法在已经登记的特定矿区或者工作区内勘查、开采一定的矿产资源,取得矿产品,并排除他人干涉的权利。矿业权虽是物权的特殊权利形态,但从其基本属性看,同样是一种具有绝对性、支配性、排他性的财产权,与其他物权并无根本差异,自应属物权法调整的范畴。矿业权的物权性质决定了物权法必须要对矿业权明确予以规定,不过同时,矿业权的特殊性又使得在物权法中若想规定出调整矿业权全部的法律规范,成为了一种事实上几乎不可能做到的事情。
因此,物权法的原则规定与特别法的专门规定相结合,是矿业立法可以考虑的模式。把矿业权纳入物权法的调整范围,原则上承认矿业权的物权性质和物权效力,同时,又考虑到矿业权的自身特点和具体的权利内容,将权利的取得、变更、消灭及其程序交由特别法作出规定。从理论逻辑的需要看,这样做既昭示了矿业权与物权法的关系,保障了物权法定的体系化的要求,又明确了矿业权的私权性质,有利于构建起一个更为完善的民法权利体系。
一、矿产资源法立法价值观念的演变
(一)中国古代开放性的“义务本位”民事法律规范系统
西方人是通过对权利的界定来制约权力的,而我们中国人则是反其道而行之,是通过对公权力的界定,来给出私权活动的范围的。中国古代是用“凡是不违法的就是合法的”来界定民事法律关系的。 古人规范财产关系的律例条文大多为禁止性的消极规范。
中国古代在民事方面是强调禁与罚而非正面地肯定权利,在官方表达的层面尤其如此。 中国古代事实上将正律仅仅是作为了一种民事活动底线的最基本的要求,其是在实定性的私法体系外来设想和构筑自然秩序中的和谐的法律制度的,故其显然是一种义务本位的法律规范体系。
(二)“从归属到利用”使矿业权的法律性质社会化
权利本位的立法,是资本主义上升时期的自由主义法律思想和自由放任经济政策的产物,法律的基本任务从强制民事主体履行义务转向了保护其权利的享有。将这种“权利本位”的思想贯彻到矿业法中,无疑就要强调国家对矿产资源全面的、绝对的所有权地位,使国家对矿产资源的支配和控制达到最圆满的状态。
现代立法抛弃了个人本位思想,基于更加注重保护社会利益和促进社会整体发展的理念,使民法的理念从“权利本位”转向“社会本位”,限制所有权的绝对化而提出的“所有权的社会化”。其核心是所有权的行使要遵守诚实信用原则,兼顾个人权利和社会利益之间的平衡。
其实社会本位在本质上还是权利本位,只是意味着:权利的本质应是社会范畴内各种利益的最大公约数。显而易见,只有在全社会的范畴内,才可能对矿业权这一类特殊民事权利更好地进行观察与理解。
从“谁所有、谁利用”的财产单极利用,到一个物上存在多个利用主体、共同分享同一物的利益的财产的多极利用,是社会发展的方向。国家享有矿产资源的所有权与建立资源要素市场之间并不存在矛盾,其表现为在自然资源领域从单极利用到多极利用。
所有权权能的分离使得所有权人保留了一种抽象的支配力,从而使自身利益得到最大的满足;同时,非所有权人也可以利用所有权人的财产组织生产经营,从而使物的效益得以充分发挥。矿业权就是在矿产资源所有权基础上应运而生的。矿业权本身是在矿产资源所有权的前提下派生出来的权利,其属于定限物权。此时行政权介入的根本目的实际上仅在于维护自由竞争的秩序,或使弱者能够进行真实的意思表示。否则,偏向公权就是对私权的侵犯,且不利于其有效的行使和对公共利益的保护。
矿业企业作为为拥有独立财产自主经营的法人,不但在事实上要“占有”国家特定的矿产资源,而且还要“使用”,也就是“在事实上处分”国家所有的矿产资源,将其消耗掉,进而转移到商品中在市场上予以出售,也就是要在“法律上处分”其转化物即矿产品。采矿权人在对矿产资源进行开采以后,其经济价值就转移到矿产品中去了,因此,就要对矿产资源的所有者即国家进行经济上的补偿,这是矿产资源国家所有权在经济收益方面的直接体现。
(三)从行政长官意志本位到经济规律本位的转变
如果说在矿产资源开发管理的公法领域,国家是靠强制力,靠命令与服从来办事的,那么在矿业商品经济活动中就只能依价值规律来进行自律与自治了。因此,矿产资源立法价值观念的转变还包括从行政长官意志本位到经济管理本位。特别要指出的是,在目前政府基于社会发展对资源需求的迫切性,运用财政力量投资矿业、投资矿产资源勘查和开采时,从法律上看这时是以特殊的民事主体的身份来进行民事活动的,故必须按照市场规范进行各种投资活动,不但要区别公法与私法行为,而且应按公平、公开和公正的原则,明确地方政府的特殊法人的民事主体地位。
目前矿产资源的利益分配机制中,由于缺少正确的分配和引导,各方主体都在盲目追求自身利益的最大化,因此而产生了各种屡禁不止的问题。对其完全采取强力压制的办法显然不能解决问题,而且给政府带来了很高的管理成本。因势利导,疏堵结合,建立合理完善的利益引导机制才是治本之策。故在市场经济环境下,必须要树立经济规律本位观念,按照市场规律的要求,建立起完善的利益引导机制。
二、完善的矿业权权利体系是构建和谐矿业的基础
建立和谐的矿产资源开发管理秩序,就必须对私权予以保护和尊重,而绝不能靠对权利的剥夺与限制而形成。
(一)矿业权是私权,具体而言是财产权中的准物权
矿业权是指探采人依法在已经登记的特定矿区或者工作区内勘查、开采一定的矿产资源,取得矿产品并排除他人干涉的权利。《矿业权出让转让管理暂行办法》第三条规定:“探矿权、采矿权为财产权,统称为矿业权,适用于不动产法律法规的调整原则。”从物权效力上看,矿业权具有物权的排他效力,优先效力,追及效力,物上请求权效力这些物权的基本属性。
矿业权仅作为准物权中的一种,其特殊性体现在权利客体的消耗性、不特定性和权利构成上的复合性上。矿产资源这种物既非完全不消耗,也非一次性消耗, 尽管其作为准物权具有特殊性,但并不能因此否认其物权的本质。在矿产资源法无相应的具体规定时,应适用物权法的一般规定。
(二)矿业权是公权与私权融合的产物
矿业权本质上是一种私权,但无疑与公权力有着紧密的联系。以“所有”为中心的矿业法之所以会被称为“管理法”,就是由于矿产资源的开发利用涉及社会整体利益,自然离不开公共权力的监管。
在现代社会,矿业权人的保护越来越变成社会化的运动。因为,矿业权并非那种属于绝对自由的权利,并非不能加以任何限制。相反,矿业权作为与社会利益密切相关的私权,或者说具有社会权力属性的私权。因此在某种意义上矿业权利越来越具有社会化的属性,其行使已经进入到社会公共的领域当中。
(三)构建和谐的矿产资源开发秩序要以矿业权私法规范为基础
1.国家干预要充分尊重私法的自治。
市场应该有它的自由交换的空间,国家干预太多无疑就会产生问题。国家当然要通过法律来对社会实现监管,民商事法律系统同样包含有很多强制性的规范。但干预太多的法律就很难说是好的法律了,故关键的问题是怎样才能把国家的干预保持在一定范围内,不要其侵犯民事主体应当享有的私法的自治。
2.矿业权是矿业权人捍卫其民事权利的基础。
整个民法典的体例都是以权利为中心来设计和编排。民法典也就被称之为是“权利宣言书”,是权利和自由的“圣经”。民法所规定的自然权利中最为基础的几种基本权利构成了整个权利体系的基础。而且,近年来民事特别法的发展更不断增加着私权的种类,如矿业权、空间所有权、区分所有权等等,为民法所确认的每一个民事主体所应具有的这些最基本权利,说到底,无非是捍卫个人享有民事权利进而享有政治权利的一个起码基础而已。
三、转变矿产资源行政管理职能是构建和谐的矿产资源开发管理秩序的关键
构建和谐矿业的关键是转变矿产资源行政管理职能,保护矿业权利,服务矿业发展。服务型政府要求矿产资源行政管理职能的创新,行政权的角色和身份必须定位为私权的保护者和服务者。
(一)矿业权行政设权的正确定位
1.行政许可的作用在于对矿业权的确认和设定。
行政许可是一种权力介入权利实施干预的行政管理方式。就矿业权的设定需行政许可而言,也说明了矿业权是一种私权而非公权,因为行政许可是行政主体与行政相对人的一种关系,也即权力与权利的互动关系,而不是一个权力与另一个权力的关系,因为公权力的设立并非需要行政许可,那是内部行政审批的范畴。 因而,正因为行政许可起着催生、准生与确认的作用,才赋予行为人以法律上之力,使其占有、使用等状态名副其实,即享有准物权。
2.矿业权登记的作用在于物权的公示。
在矿业权登记制度的设计上,我国法律规定其权利变动采取登记生效要件主义。不动产登记的基本法理,就是作为物权公示具体表现形式的不动产登记,必须要在物权变动中发挥实质性的决定作用,而且要发挥积极的权利正确性证明的作用。 不动产登记的这一法理对界定探矿权的法律属性具有重要的借鉴意义。即登记的作用在于物权公示,从而使登记上的权利获得排他性和对世性。
从上面的分析中可以看出,行政许可和登记在矿业权取得过程中发挥着确认权利的作用,其只是使矿业权具有公示力,而对矿业权自身性质的分析则要从矿业权自身的构成因素来分析。而不能错误认定矿业权是一种行政权。
(二)改变现行法律规范体系中过分强调以行政手段来保障国家对资源所有权实现的现状
1.忽视或否认矿业权的私权属性是目前行政管理的最大缺陷。
显然,当前矿产资源法的规定过分强调对矿产资源的行政管理,以保护国家对矿产资源所有权的实现为立法目标,而忽视民事权利义务的设定。此种源于计划经济条件下的法律制度的设计,不但制约着我国矿业权交易制度的建立和矿业市场化的真正实现,而且忽视甚至否认矿业权的财产属性。其最大的问题都在于,没有从赋予矿业权人民事权利,也没有从规范和限制权利行使的角度,来达到实现矿产资源开发利用之目的。
2.行政监督管理手段单一僵化不适应市场运作模式。
我国现行的矿产资源法的规定表明:矿产资源管理缺乏社会参与,管理手段僵化。我国目前矿业资源一方面强调国家行政管理的广度,管理面相当广泛。一方面在管理的手段上却依然是直接管制为主,最多辅以罚款、吊销许可证等强制手段。
3.依法行政也强调矿产资源的行政管理模式的改变。
《行政许可法》的颁布与实施,对于转变矿产资源行政管理模式具有重要意义。《行政许可法》法理精髓在于:凡是通过市场机制能够解决的问题,应当由市场机制去解决;通过市场机制难以解决,但通过规范公正的中介机构自律能够解决的,应当通过中介机构自律去解决。在这个意义上,可以说三种权利(力)的行使有一个顺序:私权问题尽量通过私权的办法解决,若解决不了再用社会力量去解决;社会力量还解决不了才动用国家的力量。
4.利益分配对于调动各方面积极性有着重要作用。
当前非法勘查开采屡禁不止的原因很大程度是由于地方保护主义。除去少数管理人员参与办矿和腐败,很大程度上与地方政府的经济利益有关。这涉及到确认地方政府公法人法律地位的问题。一方面,在涉及行政管理时,政府是管理者地位;另一方面,涉及民事法律关系时,政府处于与矿业权人平等的公法人地位。如果矿业权可以折价为股份,矿产地所在地方取得一定比例的股份或进行矿业权期权交易,地方政府和管理部门将会以长远眼光充分利用当地资源,为矿业开发提供更好服务。煤矿的生产和安全设备通常需要大笔投资,在产权界定不清、利益朝不保夕的情况下,矿主们只能靠收买官员的短期行为来保护自己的产权,而不会做安全生产的长期投资。从矿产资源的产权制度入手,或许才能彻底解决煤矿的安全生产问题。
所以,仿效农村保护农民土地承包经营权的机制,在合乎矿业经营资格的前提下,规定矿业权在一个特定范围内的尽可能长的存续期间,应该是激励矿业权人保持长期投入,防止其掠夺性开采的一个有效的方法。
(三)构建和谐社会必须形成和谐的矿产资源开发管理秩序
构建和谐社会,必须以科学发展观为指导,把节约资源作为基本国策,发展循环经济,保护生态环境,加快建设资源节约型、环境友好型社会,促进矿业经济发展与人口、资源、环境相协调。
1.将“社会本位”的思想贯彻到具体的矿业法律制度之中。
矿产资源的开发利用单靠国家的权力显然解决不了全部问题,但仅靠私人的权利也解决不了问题,于是,矿产资源开发利用越来越变成一种具有团体特点的社会化的运动,成为整个社会的公共利益问题,矿业立法的宗旨即是为了保护每一个矿业权人的合法权利。在现代社会中,随着私权的进一步地公法化发展,像矿业权这些私权已经逐渐向社会权力转换。其核心就是自律,通过自治形成社会权力。这既可以防止私权滥用,也可以防止公权越位。
2.健全利益制约的机制,形成利益激励机制。
矿业权领域出现众多的问题根本原因就在于利益机制的矛盾和缺失。无论是对于矿产资源的所有人——政府,还是对其利用人——矿业权人,都存在对其不当利益的制约和防范,当然又有对其正当合法利益的激励和保护的问题。
事实业已证明,在没有合理的利益机制约的状况下,要解决目前大量存在着的采富弃贫,采易弃难,只开采不加工,以简陋落后的生产工艺和设备搞掠夺式开采,为了以低值廉价的矿产去攫取眼前的巨大经济利益,从而造成不重视安全生产,矿难频繁发生的不应有的状况,几乎是不可能的。反之,只要建立起相应的利益激励机制,即完全可以调动政府依法行政和矿业权人的依法采矿、重视安全的积极性。
(四)矿产资源的开发管理模式还要合乎国情顺应国际
1.构建资源节约型社会和走可持续性发展道路的国情的要求。
我国的自然资源形势是不容乐观的,经济发展势必要受到自然资源瓶颈的严重束缚,而且今后可能会更加严峻。只有充分有效地利用现有的有限资源,才能够在最大的限度内做到节约。建立资源节约型社会不是对资源“守而不用”,而是要“物尽其用”,这就要求我们在修订矿产资源法的过程中必须对不适应该制度发展的法律规范予以修正。
2.符合国际惯例和规范的发展趋势。
加入世界贸易组织,要求我们不断修正相关的法律规定,使之符合世贸法则的要求。在有关经济制度的修正和完善方面,如自然资源的财产权制度上,则应尽可能地参照国际惯例,并使之符合国际规范的发展趋势。在一些具体的制度设计上,完全可以参照国外一些成熟的完善的制度。如在矿产资源法修改时,借鉴国外矿业立法有关矿业权出资入股的规定,同样是新矿业法与国际接轨的重要内容。
结语:
矿产资源权利日益重要,排斥于物权法之外已不合适宜。但不顾及矿业权自身的属性,让物权法典涵盖了矿业权的全部内容,那就势必造成私法的异化。制定特别法的立法模式,虽然有灵活、务实、简便等优点,但由于缺乏总则的统率,法律变成了孤立、单一的法律,不能形成物权法内在应有的体系,这显然不利于对我国市场经济关系的统一规制,亦无助于对矿业权法律原则、制度、规则的统一理解,更不利于对法律的贯彻实施。因此,最优化的矿业权制度设计应当是物权法的原则规定与特别法的专门规定相结合,既可矫正概而全的物权法构建的偏颇,又可实现物权法体系的相对完善,同时又不根本性地改变我国矿业权现有的法律规范体系,不失为合理的立法选择。
无论是物权法的概括归纳还是矿产资源法的系统规范,都应当突出矿业权的私权属性,行政权是为了让矿业权更好地发挥作用,实现经济效益而设置的。在坚持国家对矿产资源所有权的基础上,合理地实现权利的价值,确立由归属到利用的物权理念,全面调动市场经济的激励机制,在此基础上逐步构建完善的矿业权权利体系,并最终形成和谐的矿产资源开发管理秩序。
