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土地征收初论

龙翼飞 杨一介    2017-02-04 13:57:18

  土地法律制度是以土地所有权为核心而构建起来的。我国土地的国家所有权和集体所有权的二元结构,使得我国土地法律制度具有其自身的特点。作为土地所有权发生根据的土地征收法律制度亦如此。一般意义上的土地征收,为国家对个人土地所有权的征收;而我国的土地征收,则是国家对集体土地所有权的征收。简言之,我国的土地征收实质上即集体土地征收。(注:梁慧星主编:《中国物权法研究》(上),法律出版社,1998年版,第332页。)土地征收作为土地法中的一个基本制度,对社会经济生活及民事主体的财产权都具有重要的影响。另外,由于土地是稀缺资源,对其征收即意味着对土地资源的重新利用,从资源利用的效益最大化出发,也有必要对土地征收持十分谨慎的态度。从现实的土地征收法律制度出发,探讨土地征收及其引发的法律问题,对土地征收法律制度的完善及土地权利的保护不无裨益。 一、土地征收与土地征用 土地征收与土地征用具有相似性,但并非同一概念。两者的相似性,在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺,使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为,土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力,以补偿为条件,强制取得他人的土地所有权,他人的土地所有权因国家的征收而消灭。(注:这方面的见解一般相同。如梁慧星主编:《中国物权法研究》(上),法律出版社,1998年版,第330页;张曼隆:《土地法》,台1996年版,第494页。)如他人的土地所有权并不消灭,则不能谓之征收。就土地征用而言,则是国家因公共事业的需要,以给予补偿为条件,对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用,待特定公共事业目的完成时,仍将土地归还原土地所有人。(注:张曼隆:《土地法》,台1996年版,第494页。)他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭。 在现代法制国家,无论是土地征收,还是土地征用,皆需要有明确的法律依据,自不待言。土地征收或土地征用具有明确的法律依据,一则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力对他人财产权进行不适当干预;二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾及国家公共需要的前提下,通过法律途径寻求救济,获得公正、必要的补偿。 名义上,我国现行法基本上仅涉及土地征用。《宪法》规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”(注:《中华人民共和国宪法》第十条。)《国家建设征用土地条例》即称,该条例的规制对象为土地征用。(注:该条例颁行于1982年,现在仍然生效。)原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了农民集体土地所有权可因“国家征地”而发生变更。(注:原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条。)在这里,农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚明确。若依通说,“国家征地”应理解为国家对集体土地的征收,因为它引起了集体土地所有权的变更。若依现行法的规定,则是对集体土地的“征用”。宪法、法律和法规并未规定“征收”,而只规定了“征用”。另外需要看到,土地征收也是曾经施行过的。(注:《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定,“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国家的土地”属于国家所有。) 实际上,现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更,即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地,属于国家所有。”(注:《国家建设征用土地条例》第五条。)这样,现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。 现行法名义上为土地征用,实际上却是土地征收。无论是土地征收,还是土地征用,都是国家凭借公权力对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺,但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。公共利益具有较为广泛的范围。国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等,即其适例。公共利益并非都具有永久性,如军事工事可因特定军事目的已完成而无存在的必要。在此情况下,是否无需将他人的土地所有权予以强制征收而是对他人的土地他项权利予以征用,并非无考虑的余地。从公共利益的性质及需要出发,对具体的公共利益事项予衡量,将土地征收和土地征用予以恰当划分,使集体土地所有权不致遭受国家公权力的过分干预,应是保护土地资源的一项重要内容。对土地征收和土地征用予以界定,将土地征用从土地征收中分离出来,使土地征收名副其实,是物权和土地立法中应注意的一个问题。 二、土地征收的性质 土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺,不以集体土地所有权人的同意为必要条件。这正如《国家建设征用土地条例》所言,“国家建设征用土地”,“被征用社队干部和群众应当服从国家需要,不得妨碍和阻挠。”(注:《国家建设征用土地条例》第四条。)另外,“征用土地的,按照被征用土地的原因途径给予补偿。”(注:《中华人民共和国土地管理法》第四十七条。)强制性和补偿性是土地征收的两个基本特征(注:可参考梁慧星主编:《中国物权法研究》(上),法律出版社,1998年版,第333页。);但是,从土地征收的发动到土地征收的具体实施的过程看,土地征收不仅仅只具有这两个基本特征。 在实施土地征收时,必然涉及到法律适用的问题。《宪法》、《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据。应当承认,国家为社会管理的需要,须行使行政管理权,土地管理亦不例外,在土地资源日益稀缺的情况下尤其如此。另一方面,也应当看到,行政机关如果从部门利益出发行使社会管理的职能,则有可能导致行政权的滥用及权利保护的不力。对土地征收性质予以重新审视十分必要。因此,土地征收行为应具有合法性;土地征收必须严格依法实施,禁止滥用土地征收权。 土地征收虽具有强制性,但这并不意味着可以任意为之。《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以实施的前提条件,如不存在公共利益的需要则无土地征收可言。而如何对公共利益进行界定并非容易。现行《土地管理法》删除了原《土地管理法》中的“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业,需要征用集体所有的土地……”,(注:原《中华人民共和国土地管理法》第二十一条。)可说明立法已开始对社会公共利益的界定持谨慎的态度。如何进一步明确公共利益范围是立法的一个任务。而由于《国家建设征用土地条例》仍然生效,如何协调法律法规的效力对土地征收来说有其现实意义。(注:《国家建设征用土地条例》第2条规定,“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业,需要征用集体所有的土地时,必须按照本条例办理。”)即使法律法规之间的效力可通过立法原则及技术解决,对“公共利益”、“国家建设”与“经济、文化、国防建设以及社会公共事业”的理解和解释,将会对土地征收产生影响。有学者主张将公共利益界定为公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业,以及法律规定的其他公共利益,国家基于发展商业目的的事业,不得适用征收。(注:中国社会科学院法学研究所《中国物权法草案建议稿》。)在公共利益和经济政策间作严格界定,对完善土地征收制度十分必要。根据经济政策,需要使用农民土地的,应采用财产转移的法律规则,而不再实行现行的征地制度。(注:孙宪忠:《不动产物权取得研究》,载梁慧星主编:《民商法论丛》(第3卷),法律出版社,1995年版。)公共利益与土地征收行为之间具有因果关系。土地征收行为目的应具有公益性,即国家征收集体土地的目的是满足社会公共利益的需要。土地征收的强制性和公益性相联系,且公益性是强制性的基础。 土地征收是国家行使其“最高所有权”的体现。我国并不存在私人土地所有权,土地征收是在国家和集体之间展开的。在我国,土地征收法律关系的主体只能是国家和农村集体经济组织。集体由其内部成员构成。集体财产权的实现,既是其自身财产权的实现,同时也是其成员财产的实现。土地征收既涉及农民集体的利益,也涉及其成员的利益。承认土地征收法律关系主体的特定性,可以将因实施经济政策而引起的土地开发排除在土地征收之外。这对维护集体经济组织及其成员的利益具有现实意义。以此为基础,还可以说,土地征收权具有专有性,只有国家享有征收集体土地的权利,企业和公司等经济组织不能以实施经济政策的名义进行土地征收,亦不应通过国家达到征收土地的目的。 土地征收的直接法律后果之一,是对补偿和安置方案的实施。“征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。(注:《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。)对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这便是土地征收争端解决机制,政府的裁决为终局裁决。当土地征收争端发生时,如果政府的终局裁决不能使集体及其成员的利益得到充分保护,则司法救济请求权的行使应为集体土地所有权人及其成员的权利。问题在于,集体土地所有权人及其成员以什么途径寻求救济? 宪法对多种经济成份并存的确认,要求对国家财产权和集体财产权予以平等的一体保护。国家实施土地征收时,一方面有权行使其“最高所有权”;另一方面,“最高所有权”的行使应在一定范围和限度内进行,否则即构成土地征收权的滥用,与土地征收行为的合法性相悖。如以建经济开发区为名草率征收大片良田,而因经济开发区最终未建致使良田荒芜。滥用土地征收是对国家财产权和集体财产权未能予以平等的一体保护的体现。为防止土地征收权的滥用,除了需对征收土地的目的进行严格限定外,似有必要在现有法律规定的基础上考虑其他措施。(注:《国家建设征用土地条例》第二十一条前段规定,“已征用二年还不使用的土地,除经原批准土地的机关同意延期使用的土地外,当地县、市人民政府有权收回,并报原批准机关备案。”) 前已述及,强制性和补偿性是土地征收的基本特征。土地征收的强制性仅仅出于公共利益的需要,而不是其他原因。土地征收的强制性并不能导致土地征收行为是行政行为。的确,有许多学者主张土地征收行为是行政行为,且土地征收争端以行政诉讼程序解决。(注:如在台湾地区,土地所有人如对于政府征收其土地而引起补偿数额争端时,应以行政争诉程序解决,而非审理私权的普通法院所审理。可参考张曼隆:《土地法》,台1996年版。)不过,虽然公益性和土地征收之间具有因果关系,且土地征收的公益性是强制性的基础,但强制性与行政行为之间并不具有必要的因果关系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界时的土地购买请求权,虽具有强制性,但并不能否定该请求权的民事属性。(注:台湾地区民法为平衡邻地所有人因须容忍土地所有人使用其地之不利益,规定得请求土地所有人,以相当价额购买越界部分之土地。谢在全:《民法物权论》(上),中国政法大学出版社,1999年版,第199页。)实际上,在土地征收上,也有不以行政诉讼程序解决的法例。(注:德国基本法第十四条规定,剥夺所有权只有为公共福利的目的才以被允许;剥夺所有权只有依法律或法律的原因进行,且该法律对损害的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益进行公平衡量之后确定;对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院起诉。)土地征收主要涉及土地所有权的变更及对原土地所有人与他项土地权利人的补偿。国家财产权和集体财产权的一体保护,要求土地征收应在平等的基础上进行,而不是厚此薄彼,在土地征收补偿标准的确定上亦如此。另外,以出于公共利益的强制性为开端的土地征收,与土地所有权的变更及土地征收补偿的实施,应是一个连续的过程,是一个不可分割的整体。土地征收时,土地所有权的变更与其说是国家行使社会经济管理职能的一个结果,还不如说是权利转移的一种方式;从这个意义上说,土地征收所引起的土地所有权的变动使得土地征收的后果具有物权性。土地征收补偿金的确定,与其以行政管理的方式进行,不如在平等的基础上为之,以既能保障不同民事主体财产权的实现,又能激活农村土地市场的发展。 从土地征收行为目的的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收行为的合法性及土地征收措施的强制性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说,土地征收是民事行为。 三、土地征收与物权变动 土地所有权的本质,在于它是土地所有权人对土地所享有的排他性的权利。对土地所有权人占有、使用、收益、处分土地的权利的干预或剥夺,一般构成对土地所有权的侵犯。近代以来,这一观念受到了挑战。土地征收使得集体的土地所有权移于国家之手。土地征收权的核心,在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地。土地征收权与土地所有权冲突的结果,在一定程度上是土地征收权对土地所有权排他性的否定。 土地征收权的行使,实际上是使不动产物权发生了变动。物权的发生、变更和消灭,构成物权的变动。探讨土地征收与物权变动的关系,可进一步认识土地征收对集体土地所有权的影响,以及集体土地所有权变更为国有土地所有权时所涉及到的物权法上的问题。从广义上说,物权的变更包括主体的变更、客体的变更及内容的变更;而严格意义上的物权变更则是客体和内容的变更。(注:谢在全:《民法物权论》(上),中国政法大学出版社,1999年版,第55页。)土地征收权的行使,使得被征收土地的所有人由集体变为国家。土地征收时土地所有权的变更涉及到土地所有权的取得和丧失——国家取得被征收土地的所有权,而集体丧失了被征收土地的所有权。土地征收也会引起征收土地物权内容的一些变化。就土地征收而言,被征收土地上物权的消灭是相对的消灭。 土地征收引起的物权变动,属于非依法律行为的物权变动。它不要求具备依法律行为的不动产物权变动的要件,即须为有处分权人所为,须有物权变动的意思表示及须经登记。且因是之故,因土地征收而取得土地所有权,为不经登记即可取得。其中的原因,在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由国家强制力介入便可发生物权变动,且物权的状态亦已明确,不经登记并不妨碍交易的安全。(注:谢在全:《民法物权论》(上),中国政法大学出版社,1999年版,第77页以下。)经土地征收取得的国有土地所有权不需登记实际上已为实践所采。“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”(注:原国家土地管理局《土地登记规则》第二条。) 一般情况下,土地征收引起的土地物权变更,特别是土地所有权变动具有不可逆性,即集体所有的土地一经征收其所有权不能恢复到原来的状态。“已征用二年还不使用的土地,当地县、市人民政府有权收回”;收回的土地,作以下处理:(1)按审批权限,有偿拨给其他符合征地条件的单位使用;(2)“借给生产队耕种。生产队在耕种期间,不准在土地上兴建建筑物和种植多年生作物。国家建设需要使用时,生产队必须立即交还,不得再提出补偿、安置的要求。……”(注:《国家建设征用土地条例》第二十一条。)“生产队”这一概念虽已为生产合作社和集体经济组织所取代,只具有历史意义,但这并不影响对因征收引起的土地所有权变动不可逆性的探讨。 对土地征收需对其目的进行严格限制,以防土地征收权的滥用;而对土地征收目的的确定,也直接影响到土地征收权的正当性。上述对经征收的土地不予使用达一定期限的处置方法,存在着逻辑上的混乱。应该是存在征收土地的需要再进行土地征收,即先有需要后有征收。如土地征收达一定期限不予使用,则按审批权限有偿拨给其他符合条件的单位使用,不免产生征收土地后再寻找用地者的嫌疑;而“借给生产队耕种”的情形也是对土地资源的浪费。因此,不能将公共利益需要的原因与国家行使土地征收权的结果颠倒。因征收而引起的土地所有权变动的不可逆性不是没有疑问。 土地征收引起的土地所有权变动的不可逆性,意味着国有土地总量的增加和集体土地总量的减少。为避免土地征收权的滥用及维持国有土地所有权和集体土地所有权之间必要的静态平衡,当征收的土地不予使用达一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改变土地用途时,能否恢复原土地所有人的所有权,并非无考虑的余地。另外,土地征收只能以公共利益为目的,而公共利益应是征收土地前就设定了的,否则极有可能造成土地资源的浪费及土地征收权的滥用。公共利益为国家和社会的一个永恒主题,在物权变动上限制土地征收权的滥用时,能否考虑既能保证土地征收权的正当性、又能维护及促进公共利益的办法呢?(注:如上文所说的将土地征收和土地征用分离。再如台湾地区土地法规定了保留征收制度,即举办事业将来所需的土地,在未为需用以前,预为呈请核定并公布其征收的范围,禁止妨碍征收之使用。这对我们应该有所启发。) 对集体土地的征收,除涉及集体土地所有权外,还涉及土地他项权利,即土地使用权和土地所有权以外的其他土地权利,如抵押权、租赁权等。集体土地所有权的变动,是否、能否引起土地他项权利的变动?在集体土地使用权的抵押中,抵押人可抵押依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权;以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使用权同时抵押。(注:《中华人民共和国担保法》第三十四条,第三十六条。)土地征收的实施,集体土地所有权变更为国有土地所有权后,在集体土地上设定的以集体土地使用权为标的的抵押权因集体土地使用权的消灭而成“虚权”。抵押权为一种期待权;当债务人不能履行债务以集体土地使用权抵押时,因集体土地使用权的消灭而使债权人的债权难以实现。因此,土地征收后如何处理以集体土地使用权为标的的抵押和抵押权的关系以及抵押人和抵押权人之间的关系将是抵押制度的一个难题。土地征收后,集体土地地上权、租赁权一般也消灭,同时也会涉及到对地上权人、租赁权人的补偿问题。这在下文会有所述及。 四、土地征收引发的主要问题 客观地讲,土地征收的社会影响具有两面性。如果土地征收权行使得当,可以增进社会福利,促进土地资源更加有效地利用;但如果滥用土地征收权,则构成对集体及其成员财产权的侵犯。土地征收法律规则的完善及正当程度对土地征收本身有重要影响。在社会转型时期,社会经济秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一个过程。在此背景下,重视对土地征收引发的主要问题显得必要而又紧迫。 土地征收的补偿性问题目前还未进行深入、全面的研究。《土地管理法》规定的补偿费标准是否合理需要进一步考虑。“土地补偿费”应是农地地价的直接体现,而农地地价则为农地所有权在未来年期收益的资本化区域平均价格。由于农地市场的不发达,如何确定农地地价,使其趋于客观、合理需要一个过程。就集体土地的地上权和租赁权而言,土地征收的补偿涉及到地上附着物及青苗的补偿,特别是地上附着物的补偿与集体土地使用权的价值紧密联系,进而言之,也许可以说,集体土地的市场化过程,也是土地征收日益完善的过程。在这过程中,土地征收法律制度如何起到积极的作用,既能促进土地征收的正当性和合理性,又能推动农村土地市场的发展,值得认真研究。 直到现在,土地仍然是绝大多数农民(户)的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性,但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物,为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障,在农村的失业保险功能方面也具有十分重要的作用。(注:姚洋:《中国农地制度:一个分析框架》,载林毅夫、海闻、平新乔主编:《中国经济研究》,北京大学出版社,2000年版。)虽然在发达地区,农村居民的绝大部分收入来自农业以外,但土地征收的补偿费和安置费等仍然是被征收了土地的集体经济组织特别是其成员的重要生活保障。因此,土地征收补偿费和安置费的确定标准,应从如何维持社会保障所要求的生活水平出发。实际上,这也是在维护农村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成,农村的公共利益也不容忽视,否则会助长城乡差别。 “土地补偿费用归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着及青苗的所有者所有。”(注:《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条。)地上附着物及青苗补偿费的归属容易确定;而土地补偿费的归属则可能引起争端。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”(注:《中华人民共和国土地管理法》第十条。)集体土地所有权事实上的虚位,(注:参见王卫国:《中国土地权利研究》,中国政法大学出版社,1997年版,第99页。)可能会导致集体经济组织之间因土地征收补偿费的归属发生争端。集体经济组织之间因土地补偿费发生的争端应由物权法调整。 土地征收权的滥用,可能造成被征收人的损失。“非法批准征用、使用土地,对当事人造成损失的,依法应当承担赔偿责任。”(注:《中华人民共和国土地管理法》第七十八条。)土地征收权的滥用使当事人造成损失的,可提起物上请求权诉讼。物上请求权的实质,在于物权人在其物被侵害或有被侵害的可能时,有请求恢复物权原状和防止侵害的权利。(注:谢在全:《民法物权论》(上),中国政法大学出版社,1999年版,第36页。)集体上地所有权人和他项权利人的物上请求权是防范滥用土地征收权的有效途径。 如何调整国家和集体之间的关系,特别是在维持国家和集体之间适当平衡的同时能注重对集体及其成员财产权利的保护,应是一个很有价值的问题。这个问题的研究应从如何实现不同权利主体财产权的一体保护来展开。土地征收是这方面的一个切入点。土地征收引起土地所有权的变动,是所有权社会化的结果,是为了维护公共利益、促进社会福利而削弱财产所有权绝对性的具体体现。保护财产所有权是物权法的一项基本任务,而对土地所有权和使用权设有公法规制措施,是使土地所有权和使用权合乎社会发展的需要。(注:梁慧星:《从近代民法到现代民法——20世纪民法回顾》,载梁慧星主编:《民商法论丛》(第7卷),法律出版社,1997年版。)土地征收是物权法公法化的一个表现。 (原载于《法学家》2000年第6期)

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