近一段时间以来，随着涉及铁路涨价、电信资费调整、交通收费卡案件的不断出现，有关公益诉讼的的议论也多起来了。那么，什么是公益诉讼，谁有权利提起这类诉讼，其范围又有多大呢?看来有必要从理论上予以澄清。所谓公益行政诉讼就是指公民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益的事项，对于行政主体的违法行为而提起的行政诉讼。根据传统的行政“诉讼利益”理论，原告起诉只能就与自己权利或法律上利益有直接关系为限。但是，仅仅依靠利害关系人来解决社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的，特别在社会公共利益遭受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人往往是受益者，不会提起诉讼。而且在某一特定问题上有直接利害关系的人，并不一定代表全社会的利益。所以，为了维护社会公共利益，支持无力主张权利的弱者提起诉讼，应允许与自己权利无直接法律利害关系的公民，可以就行政机关的违法行为提起行政诉讼。
海外建立的公益诉讼或者行政公诉制度，为我国建立这一制度积累了一定的经验。在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，它是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。按照英国法规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，代表公共利益可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查，即检察长是原告，公民为告发人。我国台湾地区《行政诉讼法》第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”尽管海外公益诉讼的表现形式和称谓不尽一致，但却有许多共同特征：第一，起诉主体广泛，原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人。任何人只要其受到了所自控的违法行政行为的不利影响就具备了原告资格，而不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益。第二，利害关系的不特定性。民众诉讼中，违法行政行为侵犯的对象是公共利益，对于普通民众诉讼往往只有不利影响，而无直接利益上的损失。即便仍然允许在该相对人不愿、不敢或不便提起损失之时，普遍民众为了公共利益之维持而向法院提起民众损失。第三，可诉对象的双重性。民众诉讼中的“违法行政行为”，在国外并不仅仅只针对行政主体的具体行政行为，若是行政主体的抽象行政行为侵犯了公共利益，普通民众诉讼亦可对此抽象行政行为起诉。第四，受案标准的严格性。民众诉讼必须一法律有特别规定为前提，严格民众诉讼受案范围，是为了防止原告滥用诉权，影响行政行为的效率。
我国《行政诉讼法》规定，能够提起诉讼的原告必须是认为自己的权益受到行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，也就是说，与行政行为没有利害关系的相对人无权提起诉讼，立法上不承认公益诉讼类型。在实践中，长久以来，大多数中国人习惯了明哲保身的处世哲学，对于行政机关越权对相对人实施的减免税、滥发许可证等损害公共利益的作为和不作为，普通公民往往敢怒不敢言，或是出于“多一事不如少一事”考虑，无人问津，更不会提起诉讼。当违法的行政行为损害公共利益时，由于没有特定的利害关系人，无法向法院提起诉讼维护公共利益，致使大量损害公共利益的行政行为得不到纠正。为此，有必要在我国尽快建立公益诉讼形式，允许那些没有利害关系的人能够代表公益或者没有能力起诉的弱势群体对行政行为提起诉讼。
建立公益诉讼必须考虑以下问题：
首先是原告提起公益诉讼的条件。我们认为提起公益诉讼应当具备以下几个条件：第一，行政主体的作为或不作为行为使国家或公众的利益受到损害。例如，行政机关违法减免税、违法滥发许可证和执照、违法发放抚恤金和其他社会福利，在公共利益遭受损失的情况下，拒不履行保护社会公共利益和国家利益的法定职责等均可能导致公共利益受损。第二，提起公益诉讼须存在一个能够代表公共利益的诉讼主体，即国家检察机关和社会公共团体和组织。第三，提起公益诉讼还必须要有法律的特别规定。除非法律有明确规定，一般情况下并非任何人都有权提起此类诉讼。因为诉讼活动是国家有限的司法资源，是一种有成本的活动。如果允许任何人随时可以提起公益诉讼，就有可能引发“捣蛋者诉讼”，浪费司法资源。为了有效监督和制约损害公共利益的行政违法行为，同时节约有限的诉讼资源，必须由法律特别规定公益诉讼的范围和种类。
其次是公益诉讼的原告资格。我们认为，基于诉讼经济和防止滥用诉的考虑，应当只允许检察机关和相关的公益性社会组织有权提起公益诉讼。而公益诉讼这架机器之最终“启动权”应交给普通公民，即采取由普通公民向检察机关检举、告发的形式，检察机关再据此决定是否有必要提起公益诉讼。此外应当允许公益性社会团体及某些自治性组织，对行政机关侵害社会公共利益的行为起诉。因为某些社会团体的成员在社会上往往处于弱者地位，如消费者、残疾人等，更有赖于其所属社团的维护。”当然，行业协会对行政机关所做出的明显损害该行业执业人员利益的行为也可以起诉。
最后，公益诉讼的适用范围。行政公益诉讼的提出应当出于维护公共利益的需要，其范围应当仅限于公共利益受到违法的行政作为或者不作为行为引起的行政争议。因此应当包括以下几种情况：第一，行政机关不主动履行法定职责，损害社会公共利益而无人起诉。第二，只有受益人没有特定受害人的具体行政行为。如果将这类案件纳入公益诉讼案件的范围，由特定机关向法院提起诉讼，将会使违法行政得以及时纠正。第三，受害人为不特定多数人的具体行政行为。
(作者系中国政法大学教授、博士生导师，本文转载于正义网)
