案件梗概:1995年7月28日,四川省技术监督局稽查一队得到成都彩虹电器(集团)股份有限公司的举报和协助,在成都市成华区公安分局几位警察陪护下,派员去该省乐山市夹江县彩印厂查封了该厂未经彩虹公司合法授权而印制的近二万个彩虹牌电热灭蚊药片包装盒(该种药片是彩虹公司产品),同时查封了有关的印刷设备和厂房(查封过程中双方发生了冲突),并于10月上旬对该彩印厂及其法定代表人万建华作出分别罚款5万元和4万元的处罚决定;因对该行政强制措施和行政处罚不服,夹江县彩印厂和万建华先后在夹江县人民法院和成都市中级人民法院提起了行政诉讼(这两场官司均是被告省技监局胜诉);与此同时,还打了两场有关的民事官司:一是彩虹公司诉彩印厂侵害其名誉权、荣誉权和商标专用权(成都市武侯区人民法院受理,原告胜诉),二是夹江县法院诉成都商报社在报道此案时侵害了该院的名誉权(成都市青羊区人民法院受理,以调解结案)。由于在夹江打假案实施和审理过程中,许多新闻媒介(包括中央电视台)作了连续、大量、重点的报道,部分人大代表也进行了强力干预,一时间这个本来很普通的行政执法案和接连提起的行政、民事诉讼案(特别是两个行政诉讼案)成了举国关注的一个新闻热点,人们见仁见智地就“省技监局是否越权”、“打假能否有错”、“制假者能否把打假者送上被告席”等等展开了热烈争论,从而产生了非同寻常的社会轰动效应,也成为目前我国行政法学界重点剖析的案例。
我国行政法制建设任重道远,其目标模式和理想境界是实现行政法治,即实现立法、执法、司法、守法、监督等行政法制诸要素、诸环节的民主化、科学化与规范化,而其关键又在于如何实现依法行政(执法)的法治化。但从现实情况看,我国行政法制建设过程中还存在一系列基础性、深层次的问题和矛盾,大大制约着行政法治目标的实现。轰动全国的夹江打假案所暴露出的行政法制系统的诸多问题、矛盾和薄弱环节,已充分证明了这一点。鉴于该案具有重大的典型意义,笔者不久前专门去四川的乐山、成都地区,采用走访、座谈、资料分析、专家咨询等方式进行了实地调研,掌握了大量第一手材料,深感此案值得反思之处甚多,理应认真剖析、引出教训,以助于我国行政法制实践的健康顺利发展,从而加快实现行政法治目标。因时间、篇幅所限,本文只能管中窥豹,从调研笔记中选取夹江打假案所反映出的当前行政法制实践中的几个突出问题,从多种角度试加探讨、略陈管见,供行政实务界和行政法学界各位专家学者参考。
一、行政组织法、程序法的问题:“打假犹如打过街老鼠,谁来打、怎么打都行”?
围绕夹江打假案争论较多的一个问题是:四川省技术监督局是不是此案合法的行政执法主体?或者说它所采取的行政强制措施和行政处罚是否越权?不少人认为,行政执法要有秩序,打假也应分工负责并有严格程序,既不能失职,也不应越权,事实上夹江县彩印厂正是以越权为理由提起行政诉讼的;与此相反,另一些组织、个人以及某些大众传媒却持“制假者是过街老鼠,谁都该打”,“打假怎能有错”的看法。尽管人们对此见仁见智,但有一点却已形成共识,即:我国的行政组织法过于粗疏,行政程序法严重滞后,行政法律规范的缺口和冲突太多。例如部分行政执法机关的职权划分不明确,缺乏比较严密的行政组织法和行政程序法规范等等。这极不适应社会主义市场经济条件下行政执法的客观要求,难免造成行政执法的无法可依和无所适从。
因此,在加强社会主义民主与法制建设的过程中,应特别注意完善行政组织法和行政程序法体系,包括制订出各类行政机关及公务员的行政职能、职权、职责、程序等诸方面规范的实用手册,从基础工作入手进一步增强行政执法机关的机构设置、人员配备、职权划分、责任制度等方面的科学性和规范性,确保各行政执法机关能够各尽职责且分工配合,既不失职又不越权地依法行政,才能避免因小失大、因近失远。
需要指出的是,作为行政执法依据的行政组织法和行政程序法规范,应是事前的立法结果,并不是所谓“亡羊补牢式的事中、事后立法要为已发生的特定案件服务”,那样一种实用主义、弊端很多的做法应当摒弃。
二、司法审查的问题:“独立审判原则不适用于新闻监督和人大监督”?
毋庸置疑,我国的司法审查应坚持独立审判原则;但纵观夹江打假案的全过程,来自方方面面的外部干扰是一个非常突出的问题,其中对该案行政审判工作影响最大的乃是不规范的新闻监督和人大(代表)监督。绝大多数受调查者认为,夹江打假案原来是一个很平常的案件,但经过作为“第四种权力”的大众传媒的提前介入和大力炒作以后,变成了举国皆知的政治色彩浓厚的大要案,新闻舆论误导对此项行政审判工作的负面影响不可低估。用一位接受调查的法官的话来说就是:法官犹如球场上的裁判吹了哨还未作裁判手势,就受到无端指责和围攻,因此无法独立行使行政审判权。虽然众多传媒积极参与报道此案的动机并不相同,不便臆测,但少数地方小报因此提高了知名度、扩大了发行量,却是不争的事实。笔者在调查中还注意到一个现象:凡是名称沾“法”字的报纸,一般未参与对此案的不规范新闻干预。可见,新闻工作者的法律素养非常重要,如果缺乏这方面素养,极易出现违背独立审判原则、干扰法院正常审判工作的行为。那种借口“新闻监督无禁区”而对行政审判工作提前介入、横加干涉的做法,值得商榷。至于个别报刊出于某种不可告人的动机和目的,对此案作出不客观、不公正的报导,进行错误的舆论导向,则是钻我国现阶段有关新闻工作的法律规范不健全的空子,“既参与打假,又参与制假”扮演了不光彩的角色而已。
在夹江打假案中,少数人大代表对此案的司法审查工作的不正常干预的行为,也令人担忧。由一部分四川省人大代表提出的夹江打假受阻质询案,在质询时机、对象、方式、程序、责任等方面,不无商榷之处。特别是由直接利害关系者——成都彩虹公司的总经理刘荣富同志以省人大代表身份牵头提出该质询案,这是否合理合法,乃是人大监督工作和人大制度理论中一个值得探讨的新课题。
还应看到,人民法院依法独立行使审判权是我国的宪法原则和司法审查的基本原则,审判方式的改革要求强化庭审功能、强化当事人举证责任和强化合议庭职责;而夹江县法院组成的这次打假行诉案合议庭的总体素质应当说是较好的(平均年龄43岁,均为法律大专文化,行政审判工作年限最少的在2年以上,除书记员是助审员外,其余均是审判员,由庭长担任审判长),过去也承办过大量的行政诉讼案件,已积累一定经验,完全能够胜任夹江打假案的审理工作,可为什么某些新闻机关和少数人大代表非要早早介入进行干预?难道我国的司法审查缺少此类“监督”(非正常的事前干预)就会偏离政治方向,必定不能保障司法公正?显然,我国必须加快新闻监督、人大监督立法的步伐,采取综合配套措施尽快形成新型、高效、规范的行政法律监督体系,包括形成更为科学合理的以人民代表、检察机关等为主体的法律监督机制。实践证明,不排除那些不正常的外界干扰,人民法院是无法独立行使审判权的,相对人合法权益的“最后一道防线”就不可能牢靠。
三、行政法——政治分析的问题:“法律必须为现实政治需要让路”?
笔者在调查中了解到,许多人虽然认为行政执法机关不应越权,行政相对人的诉讼权利应予保障,但他们又认为“打假”(打击假冒伪劣商品)是现阶段举国上下的重要政治任务,打假斗争的大局不能因行政诉讼个案的行政败诉结果受到影响,所以小道理要服从大道理,着眼于长期建设的行政审判工作要为当前紧迫的打假工作大局让路。在夹江打假行政诉讼案的判决书里,就有这样颇费思量的表述:“……涉及国家行政机关的职权划分尚不明确,应由有权机关作出解释,在未作出解释之前,根据本案的具体情况,本案确认被告省技监局在本案中所作出的具体行政行为是正确的。”那么,“判决维持”是否此案唯一能满足现实政治需要的选择呢?笔者在调查中也了解到,一些专家学者认为长远法制建设需要(依法审判)与现实政治任务需要(打假工作)是可以统一起来的,并非一种相互对立的关系。他们曾建议对夹江打假行政诉讼案可采取如下配套措施来同时满足两方面的要求:一方面依法判决撤销违法的具体行政行为,至少是撤销违法的行政处罚行为;另一方面再由工商行政机关依法对夹江县彩印厂作出相应的甚至更严厉的行政处罚,以体现行政机关严格执法的决心,从而使人民群众更深切地感受到人民政府是负责任的信得过的政府,既认真抓打假工作,又严格依法办事。在我国行政法制工作中,这种法与政治的矛盾时有发生,理应以法——政治分析的理论去加以研究解决。
四、行政法——经济分析的问题:“行政诉讼无须考虑社会成本”?
笔者认为,在实践中对于行政诉讼的个体成本和社会成本都必须考虑并力避失衡,因为这是一个涉及社会公平、法律平等的问题。仅从经济分析的角度来考虑,那么谁是夹江打假案最终、最大的受益者和受害者呢?多数受调查者认为:“制假者”夹江县彩印厂作为实质上的私营企业,其业主万建华虽为此案花费了大约20万元(罚款、赔偿、诉讼成本等等),但他因此出了名,并利用这一条件雇请人编写出了《“夹江打假案”揭秘》一书,他自己估计此书大约可赚30万元,此外他还有利用出名的有利条件进行其他营销业务的一些计划;“举报者”成都彩虹公司早已“悬赏打假”,此案发生后曾表示愿出巨资来打这场官司,估计它实际上也花费了数十万元的诉讼成本,但它因此得到全国大小报刊高频率、大强度的免费宣传报道,成了新闻焦点和众所周知的被假冒的“名优产品企业”,其知名度、商誉、产品销量和利润大增,可谓受益无穷。可以说,上述“制假者”和“举报者”都因此案获利匪浅。
相比之下,夹江县法院和当地党政机关都认为自己在经济上是最大的受害者(此外还有政治形象、管理秩序、社会发展等方面的诸多损害),社会成本太高:夹江县法院受理此案收取了150元诉讼费,但为此花费了巨大的人、财、物力,费用总额上万元,这对于一个基层法院来说是不小的负担;打假案发生后,夹江县在公众心目中似乎成了造假、护假、搞地方保护主义的窝子,因此该县今年以来一些正在执行的合作项目被外地投资者突然单方中止执行,一些正在洽谈的项目也相继受挫,损失严重,令该县党政领导班子甚感忧虑。
由此可见,认真重视对行政法制的经济分析,特别是社会成本分析,逐步建构符合国情的行政法经济学理论,这是有利于遏止不正常的行政诉讼投机行为,形成健康的行政诉讼导向,有利于在社会主义市场经济条件下推进行政法制建设的;否则,我国的行政法制建设将会从经济的角度受到严重制约,甚至难乎为继。
五、行政法——文化分析的问题:“把打假者送上被告席”是否大逆不道?
笔者在调查中了解到,在新闻机关、行政机关、司法机关、人大机关、党群组织、人民群众中都有一些人(包括一些著名作家、专家、学者、记者)认为:夹江县法院不应该受理此案,受理此案起到了庇护制假者的作用;还有个别报刊甚至以“制假者竟然把打假者送上被告席”作为新闻报道和批评文章的标题句;尤其令人遗憾的是在个别基层法院其他审判庭工作的少数同志,因受目前某些不正常社会现象的迷惑,竟然也误认为行政诉讼超前了,现在还不到由审判机关去约束行政机关的阶段,勉强为之是自找苦吃,等等。这些都说明,在“行政支配社会”的观念根深蒂固,封建法文化积淀甚深的我国,要在全社会牢固地、普遍地树立起行政权应受制约、依法行政、民可告官、有损害必有救济等现代行政法观念,绝非一日之功。
简言之,法律明确规定在行政诉讼案中行政机关是恒定被告,相对人是恒定原告,因而“制假者”敢于状告“打假者”,把他认为具体行政行为违法侵权的行政机关推上被告席(被告不等于败诉、坏蛋),这应当说是社会发展、法制进步的一个具体表现,并非什么“恶人先告状”;反之,如果一个社会还有许多新闻工作者和国家机关工作人员连相对人具有行政诉讼权利即“民告官”的权利都不知晓,还属于行政法盲,那么相对人的合法权益又如何能得到保障?行政法治又如何能实现呢?正因为如此,“三·五”普法应当着重加强专业法的宣传教育,行政法学界应当加强对行政法文化的研究,行政实务界应当注重培育符合社会主义市场经济和民主政治要求的新型行政法文化,在全社会普遍形成依法行政、依法办事和权力与责任、权利与义务对等协调的现代行政法制观念,从而推动行政法治目标的实现。
六、行政法——社会分析的问题:“夹江打假案促进了行政审判工作的发展”?
笔者在调研过程中了解到,在成都地区确实有个别审判人员认为,夹江打假案的处理方式和判决结果促进了行政审判工作的发展,至少没有带来什么消极影响,无损于官民关系;但更多的人认为此案的处理方式和判决结果对正在力图摆脱困境、走出低谷的我国行政审判工作的负面影响不可低估。
据了解,夹江县法院的行政审判工作(受案数、结案率、队伍状况等)在乐山地区17个基层法院中一直是较好的,但今年以来该院行政庭已减少1人,仅受理了2件行政诉讼案(往年是10件左右),应当受理的行政诉讼案也不敢、不愿受理了(如该院今年有一件指定管辖的邻县律师诉县司法局的行政诉讼案就未受理),甚至县司法局也规定律师事务所代理行政诉讼案一律先经批准,该县行政审判工作和人民法院的声誉已受到了明显影响;乐山地区的行政审判工作也受到了一定影响,其受案数、结案率、队伍力量均有不同程度的下降(有的基层法院今年仅受理1件行政诉讼案,有的甚至连1件也没有受理),基层法院应受理而不敢、不愿受理的行政诉案却上升了,两级法院领导同志中认为行政诉讼是摆摊子、惹麻烦的人有所增多,个别基层法院甚至规定受理行政诉讼案须经院长批准,等等。由于“制假者”万建华敢于以“越权”为由提起行政诉讼但遭到如此惨改,这给许多开始产生“民告官”念头的相对人投下了一种复杂难名的阴影,可以说已有更多的相对人动摇甚至失去了“民告官”的信任和信心,中央政法委“关于加强行政审判工作的通知”的精神也恐难收到预期的实效。
因此,由夹江打假案的处理结果的社会效应来看,至少已不宜肯定地说此案的处理方式和判决结果促进了行政审判工作的发展。换言之,我们现在亟需拓展思路,注意从行政法社会学的视角,来研讨和评价行政审判工作实践及其成效,从而采取更有针对性的举措来推动行政法治目标的达成。
以上提纲式的不成熟的论述仅是抛砖引玉,系统深入的探讨容另文展开。此文意在吁请行政法学界注重对夹江打假案这类典型案例的研究,以便见微知著、由点到面地努力推动我国行政法制实践和行政法学研究的健康顺利发展,故望得到大家的批判。
本文原载《行政法学研究》1997年第1期
