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从法律理念上思考土地征收的制度建设问题

    孙宪忠    2017-07-11 09:11:16

  当前我国土地制度的基本特点之一是政府经营土地,其基本的含义是,凡是涉及土地增值的土地权利运作,均必须首先由政府收取土地出让金,然后地权才可以进入市场。在这一制度下,我国建立了国际上特有的城市拆迁制度和农村土地征收制度。这两个制度共同之处在于,土地的商业增值由“国家”(其实是由政府)取得,而土地的原权利人基本上无法直接获得。也就是因为这样,不论是城市拆迁还是农村征地,都引发了原地权人的不满,因此发生很多社会矛盾。城镇拆迁中的社会问题因为2011年国务院颁布“新拆迁条例”之后可能会有所缓解,但是农村土地征收的制度中,农民不可以直接取得土地增值的问题现在还没有法律的解决方案。

  政府依法征收农民土地,是消灭农民土地所有权的行为;而农民土地所有权作为一种最为重要的财产权利,却无法获得直接而且比较等价的补偿(当然补偿还是有的,但不是对于土地所有权的补偿)。近年来,国家(其实是政府)征收农民土地的政策一直深受批评,原因是这一政策在强制取得农民正当利益方面比改革开放之前的工农产品剪刀差政策还要不合理。但是坚持这一政策的声音一直也很强硬,其主要的原因就是在于,土地国家所有权制度的基本出发点就是要让国家取得土地的增值,以实现土地上的社会主义理想。鉴于这一争论涉及问题非常重大,因此本人建议,我国社会不管是政策决定人还是政策执行人,不管是立法者还是政法者、司法者,都应该重温我国社会土地国家所有权建立的相关理论以及相关制度建立的历史。在这些理论中,确实有证据表明,国家对于建设用地的土地建立国家所有权制度,是社会主义理想支配下的产物。马克思在“土地级差地租理论”中,分析了土地因为非劳动因素而自然增值的几种情形。孙中山受到马克思理论的影响,根据中国的实际提出了土地革命方针,其核心的思想就是“平均地权、涨价归公”。[1] 这个思想的基本要点,是保留土地所有权给原来的权利人,但是国家必须取得土地的增值,以应用于社会发展。孙中山先生逝世后,国民政府继承了孙中山的土地革命思想。他们取得土地自然增值的方法,是国家立法建立土地增值税制度,实现涨价归公。这一政策在我国台湾沿用至今。

  中国共产党人历来重视中国的土地问题,在新中国成立之前就已经确立了自己的土地革命纲领。其中,新民主主义的土地革命政策基本上和孙中山的土地政策大体相符,民间的城镇土地所有权一直未被否定。到社会主义改造之后,原来的土地革命的理想,渗入了更多的计划经济体制的要求,这就是将土地的运作纳入政府高强度的行政权力支配、以实现经济与发展的国民经济计划的体制要求。此时,保留个人甚至是农民集体的地权、依靠土地增值税的方法来实现土地上“均享地利”观念,已经无法与体制相融。1982年宪法规定“城镇土地一律归国家所有”的原则(此前我国法律并没有这样的原则),就是这种体制的反映。后来的征地制度,就是在这一原则基础上不断繁衍而来的。在1982年之前,至少我国法律并不存在现在这样的征地制度。据作者本人在国外学习见闻,东欧国家在社会主义时期也没有建立这样的制度。当然,现在指出这一点,并不是要否定国家土地所有权制度,更不是要退回到1982年之前的土地立法的状态。

  在计划经济体制时期,我国的“剪刀差”政策对农民利益构成严重侵害。而后来的征地政策,对农民利益损害则更加严重,因为除了农民作为土地所有权人不能取得土地增值利益这个严重的问题之外,土地这一政策造成的社会问题是,它使得农民的身份不能进入城市,事实上堵塞了他们进入现代化的渠道。所以改革开放以来,尤其是上个世纪90年代我国各地大规模贯彻“经营城市”、“经营土地”理念、大力推行城市现代化建设以来,虽然我国经济与社会有巨大的发展,但是农民还是农民,农村还是农村。其中的原因在哪里?就在于现在的征地制度,并不仅仅只是强制取得农民土地所有权的过程,而且也是拒绝农民进入城市的过程,也可以说,是拒绝农民现代化的过程。

  在我国社会,“三农”问题的核心之一就是农民土地制度建设问题,这一点应该说我国社会有不少共识。所以我国一些地方实行的“城乡一体化改革”,其制度优势之一,就是许可农民“带地入市”,因为,农民依据其土地因此可以直接享受到城市化、现代化的好处。在这些地方,农民土地可以作为乡镇建设用地进入流转机制,农民可以直接取得土地增值的利益;另外,对于那些不能作为乡镇建设用地的土地,也可以以农民的土地承包经营权作为基础,按照“长期不变”的法律精神,将土地先折合成份额,进而变成“集体”或者合作社的股份,形成农民对于土地的具有永久性特点的民事权利。这一点,我认为,并不违背我国土地之上的社会主义理想。因为事实上我们知道,通过土地增值税的方法,完全可以实现土地自然增值方面的社会政策;取得土地的所有权其实并不见得十分必要。

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