谈到法治，一般想到的都是司法，其实司法只是承担法治的最后环节，健全的立法不仅可以大量减少司法的负担，还可以让司法免于许多无谓的指责。立法如果有效率，行政也不致陷入便宜行事和守旧无为的两难。偏偏这个法治的上游环节，理性程度往往是最低的，即使在高度现代化的国家也不例外。其中原因，值得思索。

　　只要和民间类似的功能机制相比，就知道技术面的因素应该不是症结。一般的民间立法，如大企业的管理规范、劳资的团体协约或公会团体订定的定型化契约条款，规模或许远不及国家立法，而尚不宜比较。但在工业国家跨业组成的规范团体，如笔者曾经参访过的德国规范组织DIN，所订定各种有关生产、管理的规格、程序规范，不仅事项种类繁多，影响层面一如法律，适用范围往往还超越国界，而且也和国家立法一样建立于某种代议的多数决基础上。以其表现的绩效和国家立法比较，即高下立判。不论从规范研拟、内容订定，或规范管理、实效考核来看，其质量与效率都足以令成本高出好多倍的国家立法相形见绌。可见理性立法并没有无法克服的技术问题，造成差别的，还是「政治」干扰的多寡。

　　简言之，国家的民主制度设计，无论如何模拟市场，都无法建立于纯粹的成本效益基础上，国会制度永远会有相当空间让政党和政客的私利以违反效率的方式实现，诸如：重要性较低但有利政党形象包装的法案被提前审查、精于议事的议员利用空档通过肉桶法案、为转移丑闻而提出有争议性的法案，或为展现魄力而废法造成严重的规范漏洞，不一而足。事实上，广义的立法工作，从行政部门的研拟、评估、提案，到立法部门的审议、通过，再回到行政部门的解释、考核，乃至提出修废案，不是不能像民间规范团体那样建立高度理性的流程，但国家几乎必然会在每个小环节都保留一定的「政治」空间，改革固然可以使立法更专业化，过程更为透明，但只要改革最后还是操之于政治人物，专业理性就不可能完全取代政治权谋。从这个角度看，立法改革改变的，充其量也只是专业和政治的比例。

　　不过对台湾而言，民主的各机制都才刚脱离稚嫩阶段而未臻成熟，政治的生猛粗暴在立法领域又显得特别彰显;更因为国会有政党政治之名而无其实，立法委员保有甚大的个人政治空间，益使立法充满了悬疑、错愕和惊喜，乃至希区考克式的幽默-常常在某条款中生硬的加入委员的个人剪影。很多法律一拖十年不审，很多法律在会期最后一天众委员的瞌睡中包裹通过。也有像民法修正那样，一方面法务部邀请项目学者逐字推敲，周而复始;另一方面，立法院因为业绩不够漂亮，委员一吆喝就通过修正一条(民法第九四二条)。因此即使到二十世纪的最后几天，立法的理性还是难以想象的低，立法改革还是一个「大有可为」的政治议题。

　　事实上，如果说欧美工业国家的立法流程已经多少如一条专家组成的生产线，台湾的立法则还停滞在手工业时代。在组织上，行政部门因分设部会而使业务自然趋于条块分割，本位主义当道，以致横向联系非常不足，本来已经不多的法制人员分到各部会常常便只能聊备一格，行政院原可担当统合的功能，但法制人才所集中的法规会，在层级上又不易扮演好这个角色，到了政务委员手上时，因为多数不具法律专业背景，很难期待他们在政策协调外还能掌握新旧法律间的一致性问题。等到法案提到立法院，理论上应该相当专业的各常设委员会，又因为采取罕见的每会期重新登记制而如跑马灯一般，不仅难以深入，也使得行政院和立法院的「对口单位」常常对不上嘴，各国国会委员会所发挥的巨大传动功能，在我国实难望其项背。今年才增设的法制局，是否能弥补各委员会信息与专业的不足，还有待观察。其结果就是，从行政到立法，好像几十个独立的生产单位，一人一把号，各吹各的调。

　　所以当法务部推动的行政程序法，已经配合宪法增修条文的修正，完全放弃了所谓职权命令这种介于法规命令和行政规则之间的第三类型时，同时由立法院推动完成的立法院职权行使法，却还保留中央法规标准法中的职权命令;甚至内政部订定的地方制度法，在尝试建立新自治法规体系时，也仍继受旧的命令类型。再如法务部和内政部在分别研拟修正民法债编与订定消费者保护法时，几乎同时考虑到产品责任的问题，经济部研拟的公平交易法，也和消保法在不实广告部分重迭，结果是八十年通过的公平法先驰得点，八十三年通过的消保法重复规范不实广告，今年出台的债编修正又重复规范产品责任，至于构成要件和效果上的差异，就丢给法官去伤脑筋吧!

　　我在十五年前提倡包裹立法观念时，其实非常希望透过这样一种立法方式，来强迫立法者从法律体系的观念出发，建立各法律生产单位之间的联系，使每一个法律案的处理，都需要把相关法令严密的检视梳理一遍，一次弄清楚。结果反而被误解为帮立法者偷懒或偷渡的手段，让人哭笑不得。一个法案只处理一部法律，这是我国立法产业至今坚守的手工业宪章，让人哭笑不得的例子自然就不胜枚举了。

　　(作者为政治大学法律系教授，本文为「迈向公与义的社会-对二十一世纪台湾永续经营的主张」研讨会论文摘要)