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理性立法 告別手工業時代

2017-02-07苏永钦 A- A+

   談到法治,一般想到的都是司法,其實司法只是承擔法治的最後環節,健全的立法不僅可以大量減少司法的負擔,還可以讓司法免於許多無謂的指責。立法如果有效率,行政也不致陷入便宜行事和守舊無為的兩難。偏偏這個法治的上游環節,理性程度往往是最低的,即使在高度現代化的國家也不例外。其中原因,值得思索。

  只要和民間類似的功能機制相比,就知道技術面的因素應該不是癥結。一般的民間立法,如大企業的管理規範、勞資的團體協約或公會團體訂定的定型化契約條款,規模或許遠不及國家立法,而尚不宜比較。但在工業國家跨業組成的規範團體,如筆者曾經參訪過的德國規範組織DIN,所訂定各種有關生產、管理的規格、程序規範,不僅事項種類繁多,影響層面一如法律,適用範圍往往還超越國界,而且也和國家立法一樣建立於某種代議的多數決基礎上。以其表現的績效和國家立法比較,即高下立判。不論從規範研擬、內容訂定,或規範管理、實效考核來看,其品質與效率都足以令成本高出好多倍的國家立法相形見絀。可見理性立法並沒有無法克服的技術問題,造成差別的,還是「政治」干擾的多寡。

  簡言之,國家的民主制度設計,無論如何模擬市場,都無法建立於純粹的成本效益基礎上,國會制度永遠會有相當空間讓政黨和政客的私利以違反效率的方式實現,諸如:重要性較低但有利政黨形象包裝的法案被提前審查、精於議事的議員利用空檔通過肉桶法案、為轉移醜聞而提出有爭議性的法案,或為展現魄力而廢法造成嚴重的規範漏洞,不一而足。事實上,廣義的立法工作,從行政部門的研擬、評估、提案,到立法部門的審議、通過,再回到行政部門的解釋、考核,乃至提出修廢案,不是不能像民間規範團體那樣建立高度理性的流程,但國家幾乎必然會在每個小環節都保留一定的「政治」空間,改革固然可以使立法更專業化,過程更為透明,但只要改革最後還是操之於政治人物,專業理性就不可能完全取代政治權謀。從這個角度看,立法改革改變的,充其量也只是專業和政治的比例。

  不過對台灣而言,民主的各機制都才剛脫離稚嫩階段而未臻成熟,政治的生猛粗暴在立法領域又顯得特別彰顯;更因為國會有政黨政治之名而無其實,立法委員保有甚大的個人政治空間,益使立法充滿了懸疑、錯愕和驚喜,乃至希區考克式的幽默-常常在某條款中生硬的加入委員的個人剪影。很多法律一拖十年不審,很多法律在會期最後一天眾委員的瞌睡中包裹通過。也有像民法修正那樣,一方面法務部邀請專案學者逐字推敲,週而復始;另一方面,立法院因為業績不夠漂亮,委員一吆喝就通過修正一條(民法第九四二條)。因此即使到二十世紀的最後幾天,立法的理性還是難以想像的低,立法改革還是一個「大有可為」的政治議題。

  事實上,如果說歐美工業國家的立法流程已經多少如一條專家組成的生產線,台灣的立法則還停滯在手工業時代。在組織上,行政部門因分設部會而使業務自然趨於條塊分割,本位主義當道,以致橫向聯繫非常不足,本來已經不多的法制人員分到各部會常常便只能聊備一格,行政院原可擔當統合的功能,但法制人才所集中的法規會,在層級上又不易扮演好這個角色,到了政務委員手上時,因為多數不具法律專業背景,很難期待他們在政策協調外還能掌握新舊法律間的一致性問題。等到法案提到立法院,理論上應該相當專業的各常設委員會,又因為採取罕見的每會期重新登記制而如跑馬燈一般,不僅難以深入,也使得行政院和立法院的「對口單位」常常對不上嘴,各國國會委員會所發揮的巨大傳動功能,在我國實難望其項背。今年才增設的法制局,是否能彌補各委員會資訊與專業的不足,還有待觀察。其結果就是,從行政到立法,好像幾十個獨立的生產單位,一人一把號,各吹各的調。

  所以當法務部推動的行政程序法,已經配合憲法增修條文的修正,完全放棄了所謂職權命令這種介於法規命令和行政規則之間的第三類型時,同時由立法院推動完成的立法院職權行使法,卻還保留中央法規標準法中的職權命令;甚至內政部訂定的地方制度法,在嘗試建立新自治法規體系時,也仍繼受舊的命令類型。再如法務部和內政部在分別研擬修正民法債編與訂定消費者保護法時,幾乎同時考慮到產品責任的問題,經濟部研擬的公平交易法,也和消保法在不實廣告部分重疊,結果是八十年通過的公平法先馳得點,八十三年通過的消保法重複規範不實廣告,今年出台的債編修正又重複規範產品責任,至於構成要件和效果上的差異,就丟給法官去傷腦筋吧!

  我在十五年前提倡包裹立法觀念時,其實非常希望透過這樣一種立法方式,來強迫立法者從法律體系的觀念出發,建立各法律生產單位之間的聯繫,使每一個法律案的處理,都需要把相關法令嚴密的檢視梳理一遍,一次弄清楚。結果反而被誤解為幫立法者偷懶或偷渡的手段,讓人哭笑不得。一個法案只處理一部法律,這是我國立法產業至今堅守的手工業憲章,讓人哭笑不得的例子自然就不勝枚舉了。

  (作者為政治大學法律系教授,本文為「邁向公與義的社會-對二十一世紀台灣永續經營的主張」研討會論文摘要)

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