一.四分之一条款是对农民的“合法歧视”

　　有识之士早已指出，赋予农民平等国民待遇是解决我国“三农”问题的关键。而在谈平等国民待遇的时候，平等的选举权不能不谈;因为没有平等的选举权，农民很难选举主张农民平等国民待遇的代表进入人大，现行各种歧视农民的法律法规便难以废除。

　　从1953年《选举法》开始，我国农村人口和城镇人口的选举权便处于不平等状态。现行1995年《选举法》规定，在分配全国和地方各级人大(除乡人大)代表名额时，按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数分配。这样一来，农村人口在人民代表大会中的被代表权便只有城市人口的四分之一。这就是“四分之一”条款。

　　按照国家统计局2000年第五次人口普查的数据，我国大陆有8亿农村人口，占总人口的64%，城镇人口4亿5千多万，占总人口的36%。但按照四分之一条款，8亿农民的被代表权只相当于2亿城镇人的被代表权。本来农村人口是城镇人口的近2倍，但在选举权上，却连城镇人口的1/2也达不到。农村人口本来占人口的多数，但在代表权数上却成为少数，按照少数服从多数的原则，处于从属地位。从多数到少数转变的关键，便是这个1/4条款。之所以各种歧视农民的法律法规(包括《选举法》)长久不能废除，恐怕与农民在代表权数上的少数地位脱不了干系。

　　倘若现在人大已经实现了代表的职业化，倘若人大代表由竞争产生的职业政治家充任，农民未必由农民身份的代表来代表。但在人大代表尚未职业化的现实下，各阶层和身份人民的利益和愿望，恐怕只能由来自各阶层和身份的代表来表达。但农民选举权的不平等，代表权上的少数地位，却造成了农民代表在人大中的边缘化。从下表中可以看出，只有在不实行四分之一条款的乡一级选举中，农民身份的代表才占多数，而在县、市、省、全国四级人大中，农民代表在各级人大中的比例都是少数。而且人大的层次越高，农民在代表中的比例越小，全国有8亿农民，但全国人大中农民代表的比例却只有8%。

　　表1各级人大代表身份构成比例表(1996-1999)

　　代表总数　工人%　农民%　军人%　干部%　知识分子%　归国华侨%　其他%

　　全国　　　2,979　　10.84　　8.06　　9.00　　33.17　　21.08　　　1.24　　　16.61

　　间接选举　省　　　　16,755　　14.01　　10.47　　4.66　　42.8　　20.95　　　1.02　　　6.09

　　市　　　　62,017　　15.83　　17.76　　2.29　　36.79　　20.32　　　0.72　　　6.29

　　县　　　　579,830　　9.83　　37.28　　0.91　　35.01　　12.68　　　0.19　　　4.1

　　直接选举　乡(1996)　2,451,808　　4.06　　71.49　20.12　　0.11　　4.22

　　乡(1999)　2,423,374　　3.66　　71.50　20.32　　0.10　　4.42

　　资料来源：刘智等：《数据选举：人大代表选举统计研究》，北京：中国社会科学出版社，2001,页366。

　　二、四分之一条款不利于人民政府的权威

　　我国《宪法》第三十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”四分之一条款违反了这一基本宪政原则，对此没有任何疑义。倘若据此提起对《选举法》的违宪审查，没有任何问题。

　　但人们经常忽视的一点是，四分之一条款不但对8亿农民不利，也对各级人大和政府的权威不利。我国是人民共和国，宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”地方人大的权力来自各地方人民的授权，全国人大的权力来自全国人民的授权。但四分之一条款却使得我国13亿人民只有6亿5千万个授权，其中4亿5千万来自4亿5千万城镇人口，2亿来自8亿农民。中华人民共和国一切权力属于人民是属于13亿人民，13亿人民却只有6亿5千万个的授权。四分之一条款“克扣”了13亿人民权力的一半权力，而克扣人民权力，就是克扣人民政府的权力。13亿人民的授权大，还是6亿5千万人的授权大?建立在6亿5千万个授权基础上的全国人大的权力大，还是建立在13亿个授权基础上的全国人大权力大?

　　四分之一条款还造成这样的局面，即人大是从少数而不是多数人民那里取得授权。拿全国人大的授权基础来说，8亿农民是人口的多数，但却只有2亿个授权指标，城镇人口虽然比农村人口少，但在授权指标上却比农村人口多。全国人大由此虽然更多地代表了城市，但却更少地代表了人民。从多数人民那里取得授权，本来是人民政府的题中应有之意。人民政府应该是全体人民的政府，而不是城市或者乡村的政府。

　　历史上，人民共和的政府之所以取代贵族共和的政府，原因之一便是人民共和的政府从多数人民那里获得权力，比贵族共和的政府从少数人那里获得权力要更巨大、更稳定、更集中。

　　我国《宪法》第三条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”所谓民主，就是人大由人民产生，政府由人大产生，所谓集中，就是人大负责人民授权的集中行使，政府负责人大授权的集中行使。人大的授权基础越民主，人大的权力便越巨大、越稳定、越集中，政府从人大得到的授权也越巨大、越稳定、越集中。13亿人民的授权，肯定大于6亿5千万人民的授权，代表13亿人民公意的政府，将是世界上最具有权威的政府。废除四分之一条款，意味着各级人民政府的权力基础的扩大，也意味着各级人民政府权威的加强。

　　我国《宪法》规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”中央政府之所以能够统一领导地方政府，是因为中央政府得到了全国13亿人民的授权，而地方政府只得到地方人民的授权。整体大于部分，少数服从多数，因此地方服从中央。所以要加强中央政府的权威，就要扩大中央政府的授权基础;而要在中央统一领导下发挥地方的主动性和积极性，也要扩大地方政府的授权基础。

　　三、四分之一条款对农民较多的省份和地方不利

　　由于在各级人大按照四分之一条款分配代表名额，造成四分之一条款对农民较多的省份和地方不利。

　　九届全国人大在分配各省、市、自治区代表名额时，规定城市每22万人选代表1人，农村每88万人选代表1人。从下表可以看出，河南、重庆、河北、安徽、四川、湖南、浙江、贵州这些农村人口比例较大的省份，每一代表所代表的人口数，远远多于北京、上海、天津平均每一代表所代表的人口数。农民是人民中的弱势群体，农民人口较多的省份大多是弱省、穷省，四分之一条款使得这些弱省、穷省的力量进一步削弱。

　　全国人大如此，地方人大也如此。倘若废除四分之一条款，各省人大中，农民较多的地市将得到比现在更多的代表，各地市人大中，农民较多的县将得到较多的代表，各县人大中，农民较多的乡镇将得到较多的代表。总之，各贫穷苦弱地方的人民，将不致被进一步削弱，而在人大这一权力机构中中获得起码的、形式上的平等。

　　中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。中国的人民共和包含民族共和和民族团结。少数民族和汉族之间不但应该做到形式平等，还要发展实质平等。实质平等要求在经济、社会、文化发展中处于不利地位的少数民族获得更多的政治表达机会。这与城市地区本来就处于经济、社会、文化的强势地位不同。对于废除四分之一条款后西藏、宁夏、新疆等代表人数下降较多的民族自治区，应该予以特别规定，保证其代表名额不致因为废除四分之一条款而减少。只要保证了这一点，由于少数民族中大部分人口也是生活在农区、牧区，所以废除四分之一条款也意味着少数民族全体人民权力的扩大，意味着民族自治地方政府权威的加强。

　　表2九届全国人大(1998-2003)各省人口与代表数

　　总人口数(万)代表数每一代表平均代表的人口数(万)倘若废除1/4条款后的代表数

　　北京10764722.920

　　天津8983724.316

　　河北642011058.4117

　　山西30255951.355

　　内蒙古22375342.241

　　辽宁403310837.373

　　吉林25506638.646

　　黑龙江35769637.365

　　上海13015623.224

　　江苏686813750.1125

　　浙江43697856.079

　　安徽599910358.2109

　　福建31645755.558

　　江西39387254.772

　　山东870117350.3158

　　河南910815459.1166

　　湖北572711649.4104

　　湖南635611157.3116

　　广东678814746.2123

　　广西45028553.082

　　海南7021643.913

　　重庆30025158.955

　　四川816014257.5148

　　贵州34196156.062

　　云南38738645.070

　　西藏2351713.84

　　陕西34316354.562

　　甘肃23884454.343

　　宁夏5121632.09

　　新疆16375629.230

　　台湾13

　　香港36

　　澳门5

　　解放军268

　　中央分配225

　　资料来源：蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，北京：法律出版社，1998，页159。