摘要：农村宅基地管理现状在于,农村宅基地管理权能虚化、农村宅基地初始取得方式多元化和农村住房与宅基地流转意愿微弱化。政府规管型、村民自治型和无序放任型成为当前农村宅基地管理的三大模式。基层住建部门管理权绩效、村级宅基地管理权有效性、村庄与农村地权观念区域差异,是我国农村宅基地管理模式的形成要因。强化农村宅基地规划管理,在激活农民参与的前提下,推进政府资源的外部输入,成为优化农村宅基地管理、稳步推进"美丽乡村"建设的可取路径。
一、问题的提出
农村宅基地是中国9亿农民最重要也是最基本的安身立命之本,我国农村宅基地制度的基本取向是按照以户为单位以“一户一宅”为基本原则,无偿为农民提供福利性建房用地。1980年代以来,中国农村经历了三次建房高潮。随着打工经济的不断发展,农民收入逐年增长,然而,与农民大量回村盖房行为并不匹配的是,村庄的规划建设管理无法满足农民的建房需求,用地乱、建设乱和环境乱是当前村庄管理的三大问题, [1]其中宅基地和住房建设管理是其中的重点问题。
农村宅基地的建设周期与家庭周期高度相关,农村的建房潮一般与农村青年的婚姻缔结行为直接相关。近年来,农村的房屋建筑质量大幅度提高,随着消费主义文化在农村的深入和繁殖,农村房屋的投入也大幅度增加,目前建造的房屋成为农民最昂贵的财产。总体而言,当前农民建房已不是为了满足基本居住需求,农民在建房过程中对宅基地地块的选择具有较高的要求,宅基地地址不仅要能够建设房屋,而且要交通便利、水电方便和临近村庄的公共活动场地。在早先的研究中,从对既有宅基地制度变革话语的辨析出发,我们讨论了地权实践中农村宅基地的社会产权样态,以审视农村宅基地使用和村级管理中的地权实践[2]。进一步的研究指出,宅基地管理的目标,包括提高土地资源的利用效率、实现土地增值收益分配、保障农民的宅基地使用权。[3]浙江北部农村的经验显示,宅基地初始取得市场化所导致的宅基地使用权财产权利化,引发了一系列的不良社会治理后果[4]。尽管上述研究均涉及到了农村宅基地管理话题,但是对宅基地管理问题一直缺乏系统而专门的讨论,毋庸置疑,复杂的宅基地利用实践和问题繁多的宅基地管理现状使得优化宅基地管理成为当前“美丽乡村”建设中需要直面的重要课题。
目前学界对宅基地管理的研究主要集中在宅基地管理中的问题、原因分析及应对方式等方面。既有研究认为,农村宅基地管理中问题的核心在于审批权使用的不规范所导致的农村宅基地管理工作中的随意占地、房屋建设规划不足、宅基地违法违规使用、宅基地超标率闲置率较高等问题, [5]其具体原因在于对农民财产权的忽视、村镇规划滞后、执法力度不大;而在应对方式上则主张加强财政供给、村镇规划、立法建设、规范审批程序、土地盘活等方面。[6]
本文力图探讨农村宅基地的管理模式及形成要因等宅基地管理中的深层次问题。具体而言,本文将从宅基地管理现状入手,以宅基地管理的构成模式及其形成要因为基础,从乡村治理的角度来探析宅基地管理的优化路径。本研究的意义在于,规划管理是农村宅基地管理的主要方向,只有激活农民参与,推进政府资源的外部输入, “美丽乡村”建设方能寻找到切实可行的抓手。
二、农村宅基地管理的现状
农村宅基地管理的基本现状涉及面较广,具体问题繁杂不清,从基本范畴着手,有利于纲要式地把握宅基地管理的基本现状。
(一)农村宅基地管理基本范畴
农村宅基地管理的基本范畴涉及到宅基地管理权、宅基地利用、宅基地规划管理、宅基地流转等方面。宅基地管理权是指宅基地所有权的行使主体问题,宅基地的产权归属主要是指农村宅基地在地权实践中的产权实践问题。按照我国《物权法》的规定,农村宅基地归村集体所有,这种“有意的制度模糊”[7]使得在实践过程中,农村的宅基地所有权的主体差异较大,大体上可以区分为小组、行政村和自然村三种。宅基地利用主要是指农户对宅基地的获取、使用和占有情况,这是农村宅基地管理中最主要的内容。宅基地规划管理则涉及到农村宅基地的利用问题,按照我国的宅基地法律制度,农村的宅基地只能用于日常生活而不能用于经营性建设。建设规划管理实际上是对分散而零碎的宅基地使用权的整合,以实现对土地的集约节约利用。宅基地流转则涉及到宅基地使用权的转让问题,由于宅基地是村庄内部无偿划批农户使用,农村的宅基地只能在村庄集体内部进行流转和交易。
(二)农村宅基地管理权能虚化
当前农村宅基地管理的权能模式为“政府行政管理权+村集体自治”模式,公权管控和村社自治的结合构成了实践中完整的农村宅基地管理权。其总体实践特点是宅基地管理权权能虚化。在农村宅基地管理工作中,乡镇政府主要行使的是宅基地管理制度中的行政审批权、国土管理权和建设规划权,乡镇政府的宅基地管理权是自上而下的公权管控模式。村级组织对宅基地的管理则来源于村集体对土地的集体所有权,其管理权的基础实质上是基于村庄自治模式,属于村社内部的自我管理范畴。
一般来说,行政性宅基地管理主要是进行土地指标管理和土地利用管理,从宅基地管理服务于村庄建设与发展的角度来看, 村级宅基地管理实际上更为重要。调查的数据表明,目前乡镇一级对农村宅基地的管理权十分疲软,特别是在进行乡镇单位改革后,国土所只进行宅基地的土地审批而并不进行实质性的宅基地管理,住建部门在部分乡镇被改革为城建服务中心,而有的乡镇则没有设置住建部门,因而导致了乡镇宅基地管理权能公权管控职能的弱化。更重要的是,村级组织对宅基地的管理则大多处于虚化状态,村集体管理宅基地能力较强的村庄仅占31.25%,其余的则多是处于管理缺位状态。
在宅基地管理实践中,宅基地管理权分别由村民小组、行政村和自然村三种不同的主体来行使。三种宅基地所有权行使主体在调查村庄中的比重分别为:50%、25%和25%,其中小组成为最主要的宅基地所有权主体。但是,问题在于,宅基地管理权行使主体与村集体对宅基地的管理能力没有直接相关性,村民小组对宅基地的管理能力不一定强,自然村对宅基地的管理能力也不一定弱。
(三)农村宅基地初始取得方式多元化
既有农村宅基地法律制度对宅基地初始取得的基本原则是“一户一宅”,但是我国法律对“户”这一宅基地使用权主体并没有进行严格的限制,不过这可以理解为宅基地法律制度对农村社会中纷繁复杂的地权实践的基本认可[2]。调查显示,农村宅基地初始取得制度的法律实践表达为具有区域差异特征的地方性规范。村庄社会对划分宅基地的条件大体上可以归纳为户籍、社籍、儿子数量和纯女户招婿等方面,可以发现,我国农村对户籍和社籍的要求较高,但是最重要的是基本都需要保障每个儿子有一处宅基地。
总体来看,全国农村宅基地的初始取得都与村庄的社会关系紧密相关,在调查的案例村庄中,仅有6.25%的村庄实行宅基地初始取得的有偿取得方式,对村民的社会身份和家庭情况均没有要求,因此这类村庄的宅基地市场化程度较高,宅基地具有显要的市场交易价值,不过这类村庄对宅基地获取门槛的降低明显受到了政府的政策刺激,其目的在于通过汇集人口以快速发展小城镇。此外,全国农村宅基地取得主要分为初始取得和继受取得,分别占宅基地获取方式的48.55%和47.21%。
(四)农村住房与宅基地流转意愿微弱化
既有研究的一个主要观点是农村住房和宅基地具有强大的流转意愿, [8]不少实证研究发现不少村庄房屋和宅基地的流转案例, [9]实际上这里存在统计学上的误区。笔者在案例村中也发现31.25%的村庄农村房屋和宅基地的流转情况,但除去村庄内部特别是如陕南山区村民自发搬迁下山所提高的宅基地流转率,实际上仅有9.5%的村民具有房屋和宅基地的流转意愿。显然,以发生房屋和宅基地流转的村庄来推断全国农民的流转意愿和流转现状是一种误判。尽管受到国家法律制度的管制,但农村住房和宅基地流转意愿微弱实际上具有更为复杂的原因,即使国家政策放开,基于村庄社会排斥性、农村房屋和宅基地的福利性和95%的农村宅基地的弱价值属性,农村住房和宅基地流转意愿都不会得到显著的提升。
三、农村宅基地管理的模式构成
农村宅基地管理现状纷繁复杂,在其基础上形成不同的宅基地管理模式。农村宅基地管理工作主要涉及到乡镇治理、乡村关系、村级治理和村庄社会四个层次,这四级管理变量的相互作用共同形塑出了我国的宅基地管理的管理机制和主导型管理模式。总体来看,全国绝大部分村庄的宅基地管理的主导型变量为村级组织,村级组织在宅基地管理中发挥着决定性的作用,乡镇政府对农村宅基地的管理多为镇郊村 (城镇规划区范围)和政绩工程亮点村, 95%的村庄不在乡镇的有效管理范围之内。目前,全国农村宅基地管理大体上可以区分为政府规管型、村民自治型和无序放任型三种宅基地管理类型。
(一)政府规管型宅基地管理
政府规管型宅基地管理的最大特点是,政府部门对村庄宅基地的强力管控,村级组织对本村宅基地管理中基本没有话语权,中心村建设和集村并居亮点村都是管控型宅基地管理的典型。管控型管理模式的驱动力在于政府整理土地、增减挂钩和城乡统筹,最后所导致的结果大多是政府为了平衡项目而形成农民集中居住。在政府规管型宅基地管理模式中,农民上楼并借机打造亮点工程是其主导思路和基本样貌。政府规管型宅基地管理模式服务于政绩工程和亮点工程的打造,这种宅基地管理模式的推进主要依靠国家行政权力的介入和大量外部资源的输入。在全国范围内,政府规管型宅基地管理在全国只占极少部分,大概不到10%的村庄宅基地管理属于这种类型。
(二)村民自治型宅基地管理
村民自治型宅基地管理在全国比较普遍,是村级组织管理权作用下的积极结果。自治型宅基地管理模式在北方农村比较普遍,北方农村在1980年代就完成了村庄的宅基地自治型规划,整个村庄的宅基地呈现出“宅基地—菜园地—耕地”的圈层格局。自治型村庄在南方农村则比较少见,特别是湖北农村的宅基地几乎很少见到有序规划的整体样态。自治型宅基地最大的特点是充分发挥了村级组织的宅基地管理权,宅基地管理模式能够和村民的居住需求、村庄的社区利益紧密对接起来,不仅能够实现符合村民整体利益的集中居住、节约土地甚至是整理出面积可观的农业用地,而且能够最大限度地减少村庄规划和公共设施建设的成本,提高村庄建设资金的社会效益。
与政府规管型模式相比,村民自治型宅基地管理模式无需大量的行政资源和建设资金的投入。在湖北省下涂村, 20世纪90年代以来一直进行村庄自主规划,凡需要建房的村民只能在村庄规划的宅基地上盖房。截至2014年1月,全村10个村民小组全部入住2个集中居住点。通过自主规划,该村不仅整理出1000余亩耕地,而且利用村民逐年累积的200万自筹资金对集中居住点进行了规划和建设,目前村庄已形成住房风格统一、道路宽阔、配套基础设施建设良好的居住格局。
因此,从成本—收益的角度来看,自治型宅基地管理模式无疑是宅基地管理模式中的效益最佳模式。然而,由于农村宅基地管理中基层政府职能的弱化和农村土地集体所有制虚化,村民自治型宅基地管理模式往往是可遇而不可求,其宅基地管理绩效是农村宅基地管理的理想类型,但却在实际中面临诸多制度与操作困境。
(三)无序放任型宅基地管理
无序放任型宅基地管理是目前宅基地管理中亟待改进的管理类型,放任型宅基地管理模式下的村庄建设无法依托政府管理,村级组织对宅基地利用放任自流。偏远地区农村在缺乏宅基地管理的前提下,不断随处占地建房或是向村庄外围扩张建房,最后形成村庄建设格局杂乱无章或是内空外扩的居住格局。放任型宅基地管理的实质是“没有管理”的管理,在村民的建房行为中,地方政府和村级组织只负责对宅基地和建房行为进行程序上的审批,而对土地违法问题一般不进行追究,以至于随处建房、占地建房的行为大量发生。
山区农村的放任型宅基地管理模式有自己的合理之处,山区的耕地极为紧张,村民基本上都在山坡地上建房,村庄从来就没有建设用地的地权认知。不过,平原或丘陵地区农村的宅基地建设亟待规划,杂乱无章的村庄建设不仅不利于村民居住,占用了大量耕地,而且严重提升了村庄公共建设的成本和降低了公共基础设施的利用效率。目前,无序放任型宅基地管理模式比较普遍,这种宅基地管理实际上是一种无效管理,需要在新一轮的宅基地管理中亟待改进。
总体来看,全国农村宅基地管理模式中最主要的是村民自治型和无序放任型两种模式。村庄的地域性在较大程度上决定了村庄的宅基地管理模式,北方农村对宅基地的自主性规划主要来源于村庄生产生活和村庄防卫的功能需求,是村庄建设发展中的自然后果,但是缺乏村庄规划的村庄只有进行新的村庄建设整体布局,才能适应新时期的村庄社会发展。调研经验显示,在村民自治基础上进行的宅基地管理模式具有低成本、高效益和可推广性,但需要以有效的村级治理下为依托。
四、农村宅基地管理模式的形成要因
现有农村宅基地管理模式是多方因素作用的结果,不同的管理模式是对既有的宅基地管理现状的回应,也再不断地重塑出新的宅基地管理格局。农村宅基地管理模式的形成要因指的是在农村宅基地管理实践中,发挥着形塑出农村宅基地管理模式构成的关键变量。对农村宅基地管理模式的形成要因的探析有助于理解既有的宅基地管理模式,并为完善农村的宅基地管理工作提供有益基础。农村宅基地管理模式的形成变量表现为以下三方面:
(一)基层住建部门管理权绩效
村庄宅基地管理模式本质上是对宅基地管理现状的类型化反映,基层政府部门对农村宅基地的管理权在很大程度上决定着宅基地的管理实效。如果基层政府部门强化对宅基地的管理,即使不对农村宅基地实行直接管控,也能实现宅基地的有效管理。但是,随着基层政府住建管理部门的机构改革,原先作为基层政府构成的住建主管部门被改革为乡镇事业单位,不仅没有足够的办公人员和经费,也缺乏基本的执法权;而有的地方政府则没有设立相应的职能部门,由此便导致农村的宅基地管理被完全下放至村组一级。可以说,村庄自治下的宅基地管理和毫无规划可言的放任型宅基地管理均与基层政府管理权弱化高度相关。
(二)村级宅基地管理权有效性
农村宅基地管理最终成为村级治理的组成部分,在基层政府宅基地管理权普遍弱化的前提下,村级宅基地管理权的有效性最终决定了村庄宅基地管理的基本样态。农村宅基地村庄管理权的基础是村庄土地集体所有制,村级宅基地管理权的有效性以土地集体所有制为产权基础。土地高度私有化的村庄很难形成有效的宅基地管理,即使村级组织能够进行宅基地的划批,但实践中宅基地的管理权被以小组为所有权主体所分割,最后导致村社宅基地管理权缺乏基本的产权基础。当前土地所有权不断私有化,绝大多数村庄的村级宅基地管理权处于虚化状态,即使在村级宅基地管理权较大的村庄,村级治理工作对宅基地管理的长期坚持和持续性实践也缺乏基本保障。
按照我国农村宅基地法律制度的规定,基层政府对农村宅基地的管理主要由国土部门负责,具体表现为国土部门对农民建房的土地审批和指标管控,总体上表现为一套既定的宅基地取得程序[10]。国土部门对宅基地管理的重点在于土地管理,即土地指标和土地类型的管理,而对土地位置和土地地块的集中程度则无权管理。宅基地的具体位置和宅基地地权集群的规划主要由基于农村土地集体所有权的村级土地管理权来进行管理。
1980年代以来,国家对土地承包经营权的物权化认定,使得村庄土地的调整越来越少,由此形成了全国性的土地私有化承包实践[11]。在村级治理过程中,村集体一旦缺乏调整土地的动力,村级组织得过且过,使得村庄的宅基地管理大多陷入放任自流的状态,由此无序放任型宅基地管理模式逐渐形成;而原本就具有规划基础的村庄或村级治理中少有的能够继续行使土地集体所有制的村庄,则能够进行较为有效的宅基地管理。近年来,国家开始推行项目下乡、增减挂钩、集村并居、中心村建设等一系列新农村建设实践,基层政府开始选择性地对农村的宅基地进行重新的规划和管理,由此形成管控型宅基地管理模式,但这种模式对政府的资源投入和优惠政策具有极强的依附性,不具有可持续性和可推广性。
(三)村庄与农民地权观念区域差异
从村社内部视角来看,宅基地管理模式在很大程度上取决于村庄的具体区位和农民地权观念。一般而言,偏远村庄以农业生产为主,而靠近集镇、主要交通道路和村庄社区建设情况较好的村庄容易被选中成为政府进行村庄建设的试点村庄。在城郊村、中心村和试点村,政府对宅基地的管控甚至是重新规划都是进行新农村建设的行政工作;而那些普通农业型村庄基本不在政府权力管控之列,而更容易受到村级治理因素的影响。
在北方村庄,村庄宅基地集中利用程度较高,山西、陕西、河南等地的农村主要实行集中居住,农民的宅基地产权观念主要以公有产权为主,宅基地归村集体所有基本上是村庄社会的地方性共识。在宅基地归公的地权观念的指引下,农户对宅基地的利用能够较为严格地遵循集体土地所有制,村庄宅基地秩序比较容易形成。在湖北农村,村庄居住格局散乱,村庄土地私有化观念盛行,先占强占的社会产权原则在村中盛行,宅基地早已在地权实践中演化为私人所有之物,加之农业税费取消以来,村级组织对村庄事务缺乏集体统筹能力,宅基地一直缺乏有效的整合利用。在南方农村,村民祖业权观念盛行,加之人口繁衍较快、土地紧张、村庄集中居住程度较高,宅基地面临产权主体过多而难以有效利用的问题,宅基地利用实际上也一直缺乏有效规划。
五、农村宅基地管理的优化路径
现有农村宅基地管理状况具有行政监管弱化、村级管理虚化的总体特点,在城市化浪潮背景下,中国乡村正处于不断衰败之中,当前国家对农村投入大量支农惠农资金,但乡村建设成效并不理想。目前,农村宅基地管理的主要操作方向在于土地管理,但从农村宅基地管理现状来看,依托于基层国土部门的土地管理的绩效并不显著,囿于基层土地管理部门的行政目标和行政绩效考核指标的约束,土地主管部门能够加强土地指标和单个土地地块的管理,却无法有效实现土地的整体利用。从农民的居住福利和村庄整体发展的角度来看,农村宅基地管理的完善方向应该在于规划管理而非土地管理,相比于单一的土地管理,农村宅基地的规划管理更加符合农民的生活利益和村庄社会的发展需求。农村宅基地的规划管理是一项系统工程,需要从强化基层规划部门管理职能、重塑乡村治理能力、完善农村村民自治和激活农民参与等四个方面来综合用力。
(一)强化基层部门宅基地规划管理职能
长期以来,我国农村社会发展一直缺乏有效的规划,从2007年《城乡规划法》颁布并实施以来,不少农村开始制定村庄规划。但是,村庄规划大多停留在纸面之上,暂且不论规划是否符合实际,村庄规划基本上并未付诸实施。农村宅基地管理是村庄规划落实的基础,农村宅基地规划需要正式行政权力的介入,否则正式的规划很难得到有效执行。目前大多数乡镇都缺乏有效的建设规划管理部门,即使有的乡镇设立了城乡建设服务中心,但其属于事业单位编制,没有正式的行政权力,无法发挥有效的农村宅基地规划管理职能。因此,强化基层规划部门管理职能,赋予基层政府更为有效的乡村规划管理权能,增设相关基层部门,应是优化农村宅基地管理的首要举措。
(二)重塑乡村组织统筹宅基地资源的治理能力
农村宅基地管理不仅需要国家行政权力的介入,而且需要以有效的乡村治理为依托。就农村宅基地地权实践而言,在村庄社会中,农村宅基地管理成为一个乡村治理命题。农业税费改革以来,乡村治权不断弱化,乡村治理能力急速瓦解,现在乡村治理主体不仅缺乏治理资源,而且无法将治理资源贯彻落实,后农业税费时期的治理钉子户极大地考验着乡村治理主体的治理能力。
农村宅基地管理中的治理困境在于,宅基地地权观念的私有化和宅基地产权主体的不在村共同导致了土地资源配置中的“反公地悲剧”[12],地权观念私有化与土地集体所有制虚化有关,但产权状态原本就是产权的实践状态,如果治理主体拥有较强的集体统筹能力,土地集体所有制就能够继续在地权实践中维系;而宅基地产权主体不在村是我国城市化进程中蓬勃的非正规劳工经济的社会后果,这属于在短期内难以克服的社会经济结构原因。
就乡村治理现状而言,只有重塑乡村治理能力才能真正实现农村宅基地管理的优化,具体举措则在于政府资源外部输入的推进。当前国家向农民供给大量资源,但都与村级组织没有直接关联,如果国家将公共建设资源普惠式地对接到村级组织,而非采用竞争性的项目制资源输入方法[15],村级组织的治理资源不仅得到增长,而且其治理能力也有望得到重塑和提升。
(三)完善落实宅基地资源配置制度的协商型村民自治
农村宅基地管理实质上是一个公共资源配置优化问题,从制度建设的角度来看,我国关于宅基地资源制度配置的具体操作方案中一直具有村民自治的色彩。在关于宅地基管理的法律政策中,构成宅基地公共资源配置的制度规定主要有:《村镇建房用地管理条例》 (1982年)第14条规定, “农村社员建房需要宅基地的,应向所在生产队申请,经社员大会讨论通过,生产大队审核同意。”《关于加强农村宅基地管理的意见》 (2004年)第6条规定, “农村村民建住宅需要使用宅基地的,应向本集体经济组织提出申请,并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。”另外, 《村民委员会组织法》 (2010年)第24条规定,宅基地的使用方案经村民会议讨论方可办理。
只是问题在于,农民利益诉求不断多元化,国家体制性力量对农村社会管理服务能力下降,最终文本化的宅基地资源配置制度无法在村民自治框架中落到实处。当前,村民自治亟需在基层治理能力的现代化重塑中进行完善。就优化农村宅基地管理而言,需要转变单方面的管理思维,应该以公共治理理念为核心,塑造宅基地资源配置中的协商民主方式,使协商型村民自治真正成为配置农村宅基地资源、优化宅基地资源集中利用的操作方式。
(四)建构宅基地管理农民参与模式
农民参与并非农民参与乡村事务的决策,最重要的是农民参与到村庄建设实践中来,只有发挥农民的积极性、主动性,村庄事务才能有效处理,才能预防和减少社会矛盾,实现农村宅基地管理的优化。激活宅基地管理中的农民参与绝非一时之功,而是一项长期的工作,只有在基层政府规划管理职能强化、基层治理能力重塑和村民自治完善等方面得到一定程度的推进之后,农民参与才有被激活的可能。当前农民分化严重,村庄利益多元,在宅基地管理过程中,激活农民参与的可行性办法在于,通过乡镇规划管理和村级统筹的方式,落实好宅基地退出和农地整合利用,通过长时段的行政监督和规划管理,引导农民参与到宅基地管理过程之中,最终形成以回应农民集中居住需求为主导方式的宅基地管理农民参与模式。
结语
优化农村宅基地管理是回应农民建房需求、完善村庄建设的重要步骤,具有重要实践意义。当前国家正在稳步推行新型城镇化规划,加强以农村宅基地管理和规划工作为核心的社会主义新农村建设正是题中之义。从农村宅基地管理现状及主要管理模式来看,激活或重置基层政府住建部门的管理权力,强化农村宅基地的规划管理,在充分发挥村庄自治和村民参与的前提下,推进政府项目资源的外部输入成为优化宅基地管理、稳步推进“美丽乡村”建设的可取路径。
