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 服务于就地城镇化的农村宅基地变法

中国法学会       2018-02-12 12:52:42
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  农民复垦宅基地后节约出来的建设用地指标,是推进农民就地城镇化的第一要素。如何在宅基地置换、承包地流转的改革进程中切实保障农民利益,是能否顺利实现农民就地城镇化的关键。本文基于浙江省嘉兴市的改革实践,分析现有改革举措的成效与问题,并提出相应的完善建议。

  一、农村宅基地变法的成效与问题

  嘉兴“两分两换”政策内涵在实践中不断丰富和拓展。“两分”是指宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开。实践中,农民可以选择选择承包地流转、宅基地换房其一,也可以选择承包地、宅基地同时置换。“两换”的内涵从最初的“宅基地换房、承包地换保障”发展为“宅基地换钱、换房、换地方;承包地换股、换租、增保障”。农民的宅基地使用权不仅可以换取城镇住房,还可以在确保安居的前提下,换钱、换地、换厂房、换股份;农民的土地承包经营权并不是直接兑换社保,而是集中流转,农民在获取土地承包经营权流转租金的同时,可以享受参加社会保障的优惠。

  “两分两换”取得了“土地节约利用成效显著、土地集聚水平显著提升、农用土地流转明显加快、现代农业发展势头良好、农民生活水平不断提高”等成效。但也存在较多问题。一方面,由于置换方案带有比较明显的利益倾向,如置换对价不合理,安置房置换标准不公平,利益结构安排失衡等问题,参与置换的农民并不是很满意。另一方面,政府投入资金的平衡压力较大,政府容易背上沉重的债务包袱,政府部门也对置换资金投入有不同意见。

  二、农村宅基地变法的完善建议

  (一)建立农村土地合作社,保障农民合法权益

  1.发展土地合作社经营主体,降低资金投入风险。建议支持农民通过土地承包经营权和宅基地使用权入股形成土地合作社。土地合作社与现在的承包地合作社不同。土地合作社既经营承包地,也经营节约出来的宅基地。农民既是合作社的股东,也是合作社的劳动者。土地合作社作为经营主体带有一定的政府扶持的“垄断”地位。政府扶持农民建立土地合作社,不需要依靠财政投入置换资金,只须投入一些启动资金。

  2.明确合作社社员权利结构,提高农民收益比例。合作社经营主体制度的构建重点是明确合作社的社员权结构:

  (1)社员的宅地股。由各农户以宅基地使用权入股。建议入股合作社时不再考虑家庭人口问题,即不再考虑宅基地面积大小问题,各农户入股的宅基地使用权价值一律平等。人口的差异的问题和宅基地面积差异问题可以在安置房分配环节落实,比如,安置房面积按家庭人口分配,或者按人头折算成安置补助金。

  (2)社员积累股。这是通过合作社发展积累起来的,属于全部社员的股份。

  (3)社员集体股。根据合作社章程提取而形成,还包括政府扶持的资金,社会捐赠等。

  (4)投资股。企业、事业单位和社会团体的投资股以现金或实物出资,占比不超过总股本的20%。

  (5)政府优先股。政府在合作社中享有一股优先股,既不参与分红,也不参与决策,当合作社的决策和行为违反公共利益时,政府享有一票否决权。政府可以向合作社指派理事长和监事,但政府指派的理事长和监事的薪酬由政府负担。

  3.合作社全面经营相关业务,增加农民经营项目。合作社早期主要开展与宅基地置换、承包地流转有关的业务,包括旧房拆除、土地平整、安置房建设、新市镇建设等;后期业务主要是置换土地开发利用。合作社自主决定置换土地的经营模式。当地政府根据地理位置、农民素质等实际情况引导合作社统筹利用置换土地。

  (二)走新型城镇化之路,实现农村社会平稳转型

  1.宏观调控产业转移,利用置换土地承接大企业。地方政府出面调控产业转移,将大都市部分大型工业企业迁移到置换土地上。企业设备更新、产业升级,实现低碳式重建,推进小城镇工业发展。迁移、落户的大企业要为土地置换农民提供就业岗位和就业机会。土地置换农民享有优先在企业就业的权利。为企业做配套的服务岗位,如餐饮、卫生保洁、保安等就业机会要留给土地置换农民。前5年大企业上缴的利税留在当地财政,以弥补地方政府各种前期投入。

  2.培育、发展公益农业,推进农业统一经营。土地置换后集中了大量承包地,可以在集中起来的大面积耕地上发展公益农业。所谓公益农业是指农村土地合作社统一经营、统一管理、统筹安排,利用农业现代科学技术,从事高效、生态环保的农业生产。土地置换农户每户出一个农业劳动力从事公益农业生产,按月领取农业生产工资。地方政府动员社会各界力量,引导土地集中后的农民成立生产、收割、运输、供销等系列农民合作社,形成完整的农业统一经营体系,打造完整的农业产业链。

  3.保持农民独特权益不变,赋予农民双重身份待遇。暂缓现行农村户籍制度改革,建立置换农民双重身份待遇制度。城镇市民能享有的各种城市待遇,置换农民同样可以享有。建议政府加大教育、医疗等公益事业的建设力度,满足进城农户家庭的公共服务需求。城镇居民不能享有的农民特有的权益,置换农民照样可以保留。置换农民的双重身份待遇至少“50年”不变。

  (三)建立宅基地定向转让制度,回应农村宅基地变法

  宅基地定向转让是宅基地权利变法的理性选择。宅基地使用权不能自由转让,只能定向转让。宅基地自由转让无法有效带动农民身份的改变,而宅基地定向转让可促进农民身份的转换。宅基地是身份物(福利),宅基地变法要与农民身份变法同步进行。宅基地不是普通的农村住宅建设用地,它是农民居住生活用地,不仅包括住宅地基,还包括房前屋后的自留地。法律性质上,它不是普通财产,而是身份物,即被打上身份标签、具有特定身份利益的福利。农村宅基地被嵌入农村集体成员身份和农户家庭成员身份之中。作为身份物的宅基地既能满足农户家庭居住生活需求,又能保障农业生产任务的顺利完成,既能部分消除城乡居民的身份差异,也能部分弥补耕者农业收益的比较劣势。不能用市场的眼光打量农村宅基地,它不是可以完全依靠市场来自由配置的稀缺资源。宅基地改革和变法不能轻易用市场交易的方式置换农民的宅基地,需要同步开展农民身份变法。也就是说,农户的集体成员身份不变,则其宅基地身份福利不能变。宅基地定向转让给基层政府,政府统筹安排村民的公共服务和福利,可以稳妥地实现农民身份向城镇居民身份的转换。宅基地自由转让只是给农民带来了宅基地财产价值变现的可能和城镇居民购买廉价农村住宅的可能,而宅基地定向转让带来的是农民市民化和土地节约集约利用。

  宅基地使用权与土地承包经营权共同形成了一个能量充分的耦合系统,客观上要求承包地定向转让与宅基地定向转让同步进行。宅基地使用权与土地承包经营权具有耦合关系,已形成一个确保农村社会稳定、保障农民权益、促进农村发展的耦合系统。该耦合系统由法律直接规定两大权利的权能,并根据农民需要和社会实际情形不断调整子权利系统的权能。不能随意破坏这个耦合系统。承包地适度规模经营是促进农业现代化发展的基础条件,为此,乡镇政府通过财政补贴等多种措施鼓励农民定向转让承包地。如果此时不搞宅基地定向转让,而允许农民自由转让的话,无异于人为破坏农村土地权利的耦合系统,必将带来农村建设用地资源的闲置浪费。为确保承包地适度规模经营,只能赋予农民宅基地定向转让权,而不能开禁宅基地自由转让。

  因宅基地定向转让权牵涉到地方政府,宜规定在《土地管理法》中。主要规定宅基地定向转让权的主体和行使条件。宅基地定向转让的主体不是单个的村民或单个的农户,而是村、组等农村集体组织。宅基地定向转让权的行使条件有三:

  (1)主体条件。全村(组)有2/3以上的农户同意定向转让。

  (2)物质条件。物质条件至少要考虑三个指标,一是空间距离。只有靠近城镇的农村才有定向转让宅基地的必要。二是农民的非农就业率。村(组)的青壮年基本都有非农就业岗位,耕种承包地的主要是老年人或者承包地已经流转的,可认定非农就业率高。三是非农收入比重。非农收入在农户家庭总收入的比重稳定达到80%以上。

  (3)组织条件。定向转让以村(组)为单位行进,规模大,影响面广,需要政府建立统筹配合的部门,以确保因宅基地定向转让而同时发生的承包地转让、身份转换等工作的顺利开展。

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