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消解集体土地所有权的制度探索

   2017-04-07 10:15:08

  农权法律网编者按:消灭集体土地所有权,依法开发土地面临的问题及解决办法,其意义又是什么?农权网为您推荐下文让您对此有深入的了解。

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  选自 李凤章:通过“空权利”来“反权利”:集体土地所有权的本质及其变革

  农民早就充分认识到集体土地所有权对自己的不利影响。依据笔者曾经进行的调查,1276份有效问卷中有1000人认为土地补偿纠纷的主要原因在于“补偿不是直接给权利人个人,而是给政府或者村委会,导致分配过程中大量截留”,占总数的78%.[25]为此,他们或者努力地寻找其他的规避措施,或者直接对集体土地所有权发起挑战。例如,现实中大量存在的征地过程中突击盖房、种树等,除了房屋补偿数额较高外,另一个关键原因就是,土地补偿是支付给集体的,因此会被乡镇政府和村委会截留大部分,而房屋补偿和树木补偿却是直接给自己的。另一方面,各地均不乏要求取消集体土地所有权的事例。例如北京市昌平区北七家镇郑各庄村民在进行村庄整理时,因为集体土地有关不得出租、出让或转让用于非农业建设的规定,无法在集体土地上引进资金,将现有的平房住宅建设为集中居住的小区。村民集中感受到集体土地所有权的桎梏,他们强烈要求挣脱这一桎梏。挣脱的方式,他们最初考虑的是通过国家征收,消灭集体土地所有权后,依法从事土地开发。但是,征收面临着两个困难:其一,一般意义上的征收是土地使用人需要使用他人的土地,为使用自己的土地办理征收,没有法理依据,纯粹是瞎折腾。其二,按照现有的征收规定,农民消灭集体土地所有权后,还需要以出让方式获得国有土地使用权,为此,必须缴纳土地出让金。这部分费用,对于村民来说,无力承受。最后,他们召开村民大会,全体一致决议放弃集体土地所有权,希望村民在土地国有化后,能够获得类似划拨土地的使用权。虽然从法理上说,如果集体土地所有权是一项财产权的话,既然集体放弃了土地所有权,而个人和单位又不能拥有土地所有权,那么,土地所有权就当然地归属于国家所有。但可惜的是,决议方案被上报到北京市房地资源管理局后,北京市房地局却认为,郑各庄的做法是在规避目前法律对集体土地禁止用于非农建设的强制规定,因此拒绝批准。

  一些地方政府实际上也认识到乡镇政府和村委会截留土地补偿款的弊端,开始探索土地补偿费直接补给被征地农户的做法。例如,《四川省人民政府办公厅转发省农业厅关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理的意见的通知》(川办函〔2005〕92号)规定,土地补偿费中直接补偿给被征地农户的部分不能低于80%,由农户自主安排使用。但是问题在于,如果集体土地所有权依然被认为是财产权的话,既然征收的是土地所有权,而集体是土地所有权人,凭什么不把土地补偿费给集体,而是直接给被征地的农民个人呢?四川规定不低于80%,理由是什么?集体拿了20%之后,是否对被征地的农户进行安置?如果安置,则被征地农户从集体获得了其他土地,凭什么另外又获得80%的补偿?如果不安置,农户土地被征收,本来补偿金就已经很低,农户已经为国家作出了牺牲,凭什么再克扣20%的补偿金,要让被征地农户为集体再做一次牺牲?如果说20%的补偿金,是留作集体积累,凭什么积累要由被征地农户承担,而不是那些未被征地的农户也平均承担?有人说,集体保留了所有权,虽然在本轮承包期内,被征地农户无法获得土地,但在下一轮承包时,却可以和其他农民一起承包土地,因此,只给与被征地农户部分补偿,是有道理的。但是,这无疑是一种以土地分配为内容的强制保险,而这一保险方式能否实现却是不可知的。因为,如果到期集体土地已经全部转为建设用地的话,被征地农户就不会有土地可供承包。而到时一旦该农户放弃农业生产,其也将一无所获。如果到时仅仅是金钱分配的话,为什么又非要通过集体实施这一保险职能,把补偿费全部分给被征地农民,由其根据自愿甚至根据法律的强制性规定,缴纳社会保险,不是一样可以实现将来的保障功能吗,而且还减少了中间环节的代理费用。可见,上述集体保留20%土地补偿费,被征地农户直接获得80%土地补偿费的做法,虽然相对于过去乡镇政府和村委会截留大部分土地补偿费的做法,对被征地农户是一个很好的保护,但是,它带来的问题会不会比它要解决的问题还要多,这是值得进一步深思的。

  另外,2005年9月1日施行的《最高人民法院〈关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释〉》中第23条实际上也明显地支持了对集体土地所有权的消解。其明确规定:承包地被依法征收,放弃统一安置的家庭承包方,请求发包方给付已经收到的安置补助费的,应予支持。但既然被征地农民有权要求发包方将收到的安置补助费全部给付给自己,那么,又为什么不规定国家直接向被征地农户支付呢?而安置费本质上不过是以特殊形式单独计算的土地价值而已。安置费如此,土地补偿费又有何理由不如此呢?

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