2014年11月，中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出：“鼓励创新土地流转形式。抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。”如何创新土地流转形式，是值得认真研究的课题。
土地承包经营权
实践中，浙江绍兴等地政府主导、将信托制度引人农村土地承包经营权的流转中，中信信托、北京信托、中建投信托等信托公司也都陆续推出了农村土地承包经营权流转信托项目。
在城镇化和农业现代化的大背景下，有必要加强对农村土地承包经营权流转信托(又称“土地流转信托”)这种土地流转创新形式的研究。本文将在研究农村土地承包经营权流转信托现状的基础上，分析其目前存在的问题，并提出相应的政策建议。
农村土地承包经营权流转信托概况
(一)农村土地承包经营权流转信托内涵及意义
我国土地流转主要是土地使用权流转。按城乡土地使用权的不同内容，农用地和非农用地使用权分别为土地承包经营权和建设用地使用权、宅基地使用权。农村土地承包经营权流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，即流转使用权，保留承包权。
农村土地承包经营权流转信托是农村土地承包经营权流转的方式之一，是指在坚持集体所有权和土地承包权不变的前提下，土地信托服务主体接受土地承包者的委托，通过相应的程序，对土地承包者所拥有的土地使用权(经营权)在一定期限内进行经营管理，并且定期向土地承包者支付信托收益的行为。
它的特征主要表现在三个方面：
一是坚持农村土地集体所有和土地承包权不变，信托财产是该承包地块的使用权而非所有权。
二是受托人不得改变信托土地原本的农业用途。受托人只能利用受托的农地从事农林牧副渔等农业生产与经营活动，而不得从事工业用地建设与房地产开发等非农活动。
三是信托期限不得超过剩余的农村土地承包经营期限。
将信托制度引人农村土地承包经营权流转，对于保障农民权益、推动农业现代化、实现农地保障功能等具有较大意义，主要体现在以下几个方面：
一是有利于明晰权利，保护承包者利益
信托体系权、责、利分离的制度特性与农村集体土地所有权与使用权相分离的特点二者之间较为契合，有利于明晰集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系，并明确具体实现形式，利用信托制度的财产隔离、财产保护和财产管理功能，保护土地承包者的利益。
二是有利于遏制土地抛荒、实现规模经营
农业自然风险及市场风险使得农业生产与收人不够稳定，相对高风险与相对低回报导致众多农民离开土地，到城镇打工、大量土地抛荒。通过信托将闲置的土地交由第三方进行专业化的集约耕作开发，能够有效遏制土地抛荒。
此外，家庭承包经营导致土地细碎化，农户分散导致难以机械化、规模化耕作，而在农村土地流转中引人信托制度，有利于实现土地归集，为规模化、集约化生产创造有利条件，并在农业生产、经营管理、产业链构建等方面整合社会资源，推动农业生产的产业升级，提高农村土地收益。
三是有利于将工商资本注人农业领域
农业是关系国计民生的第一产业，但是资本却往往流人工业领域和城市而非农业。
将信托与农村土地承包制度相结合，在资本融通方面具有其他土地流转方式所无法比拟的优势，能够高效地将游离于农业资本市场之外的工商资本注人农业领域。2015年河北多地土地流转出现“毁约弃耕”，涉及上千亩土地，土地流转接受方单方“毁约”“跑路”，强行退回耕地。
这些规模较小的工商资本下乡，有的经营不规范，而且承受风险能力较差。信托公司介人，有利于规范经营，而且抗风险能力较强，能够更为高效安全地运用工商资本。四是有助于更好地实现农地的社会保障功能。信托中农民的收益不是一次性给付的收益，是一种长期的、持久的收益，可以防范农民一次性给付之后又陷人生活困顿。
(二)农村土地承包经营权流转信托的政策背景和法律依据
随着农村经济社会的发展，原来农村土地承包经营权流转只能无偿上交集体或者经集体同意无偿转包他人的情况，挫伤了农民流转土地的积极性。1988年《宪法修正案》第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，为农村土地承包经营权流转奠定了合法性基础。此时的流转形式仅限于转让。
随着我国社会主义市场经济体制的建立，土地使用权需要进行资源合理配置，以最大限度地发挥其功能，农村土地承包经营权流转逐渐得到了政策上的肯定和支持。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“在坚持土地集体所有制的前提下，延长耕地承包期，允许继承土地开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让”。
1994年农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》进一步明确，“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的，依法转包、转让、互换、人股，其合法权益受法律保护。”
2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确指出：“允许土地使用权合理流转是农业发展的客观要求。”2002年中共中央十六大报告中提出，“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”。
2003年施行的《农村土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”2007年施行的《物权法》规定，“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”两法都为农村土地承包经营权流转提供了明确的法律依据。
2005年农业部颁布实施《农村土地承包经营权流转管理办法》，进一步规范农村土地承包经营权流转，规定了不同流转形式的定义和要件、流转的管理等。
中央政策鼓励创新农村土地承包经营权流转的形式。
《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》(中发[2013]1号)提出：
“稳定农村土地承包关系。抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：
“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权人股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”
该文件区分了两个权利：一个是农地承包权，这是与集体经济组织成员相关的权利，农民可以对承包地占有、使用、收益、流转;另一个是农地经营权，农民可以承包经营权抵押、担保或者人股发展农业产业化经营。
这是一个重大突破。有学者认为，这保证了农民的土地承包权不会随流转而失去。同时，大量农村劳动力流出后，金融需求真正比较大的是规模经营主体，让经营权可抵押、担保，就为解决发展现代农业的资金需求创造了制度条件。
农村土地承包经营权流转信托作为土地流转的创新形式，虽然没有明确的法律和政策依据，但是并不存在法律上的障碍。农村土地承包经营权是一种财产权。传统的信托理论认为，委托人只能就自己拥有所有权的财产设立信托。但这一理论局限已被当代各国的立法实践所突破，我国《信托法》第2条规定，信托是指委托人将其财产权委托给受托人的行为。这里的财产权包括所有权，但也不排斥用益物权等所有权之外的财产性权利。土地承包经营权是一种用益物权，属于财产权中的使用权，符合《信托法》规定的信托财产的要求。
农村土地承包经营权流转信托模式
目前农村土地承包经营权流转信托模式大致分为两种：一种是政府直接主导的土地流转信托，另一种是信托公司参与的土地流转信托。
(一)政府直接主导的土地流转信托
政府直接主导的土地流转信托在实践中主要有以下两种模式：
1.政府设立土地信托服务机构政府出资设立土地信托服务机构，为受托人提供登记和发布土地供求信息、推介土地开发项目、协调供求双方、跟踪服务和调解纠纷等综合化服务。主要有“绍兴模式”。
2001年，浙江绍兴率先试行了土地信托流转，流转的品种包括水田、旱地、山林、滩涂等土地承包经营权。农户将土地承包经营权委托给村经济合作社;村经济合作社将诸如土地类型、坐落位置、流转面积、承包权证等土地信息汇总到镇信托服务站并由其登记造册建立土地信托档案;镇信托服务站向社会公开发布土地信息招揽经营者;种养植大户通过招投标的方式取得土地使用权。
2.政府设立土地信托公司政府出资设立土地信托公司，农民自愿将名下的土地承包经营权直接或者间接委托给政府的土地信托公司，并签订土地信托合同;信托公司通过支付土地使用权转让费从委托方手中获得土地，并对集中后的土地进行整理开发，通过招标、竞拍、租赁等形式向外发包土地或实施项目;农业企业或大户从信托公司获得土地，从事农业开发经营活动。这主要有湖南益阳的“草尾模式”和福建的“沙县模式”。
3.“沙县模式”中的具体程序为：信托调查一信托申请(村委会向信托公司提出书面信托申请)一信托公司实地调查核实一土地委托(村委会与农户签订信托委托协议)一土地信托(村委会与信托公司签订信托合同)一信托登记(土地信托公司向县农业行政管理部门办理土地信托登记)一土地信托公司对信托土地进行经营管理(自主经营、流转给第三方等)。
(二)信托公司参与的土地流转信托
2013年10月，中信信托与安徽省宿州市埔桥区政府合作的土地流转信托计划正式启动，是信托公司首次参与的土地流转信托。此后，中信信托、北京信托、中建投都陆续开展了多单土地流转信托项目。从目前看，主要有以下几类模式：
1.政府作为委托人
政府作为委托人，将土地承包经营权委托给信托公司，信托公司统一管理，找专业化公司进行出租，获得收益，再将其中一部分收益按照约定分配给受益人。政府作为委托人出面集中土地，这是在我国土地碎片化严重、直接跟农户合作成本太高等条件制约下形成的，如中信信托宿州项目、中粮信托五里明项目等。[!--empirenews.page--]
中信信托宿州项目中，先是农户与村委会签订农村土地承包经营权委托转包合同，再由村委会与朱仙庄镇政府签订委托管理协议，之后镇政府与埔桥区政府签订委托管理协议，最后由埔桥区政府出面作为信托财产的A类委托人与作为受托人的中信信托签订“农村土地承包经营权集合信托计划信托合同”，并向埔桥区农村土地流通部门办理信托登记备案。
由此，作为信托财产的5400亩土地承包经营权实现转移。A类委托人埔桥区政府交付的土地承包经营权，由受托人进行整合后出租给承包方帝元农业。受益人为委托人，从地租收人中获得受托人分配的收益。为改善信托土地的生产条件和增加地租收人，受托人还有权决定发行适当规模的B类信托单位募集信托资金用于信托土地的土地整理投资。
中粮信托五里明项目中，五里明镇政府将其下属的3个玉米种植合作社的土地承包经营权、农机合作社的农机设备收益权，以及镇里的一处鱼塘承包经营权委托给中粮信托。信托成立后，中粮信托将信托收益权质押给龙江银行获得贷款。中粮信托将土地出租给玉米种植合作社，合作社将生产出来的玉米销售给中粮公司，完成玉米收购以后，中粮公司委托龙江银行结算划款，将销售款交付给龙江银行。龙江银行扣除贷款利息后，将剩余的资金交付合作社。
2.土地合作社作为委托人
土地合作社作为委托人，将土地承包经营权委托给信托公司，信托公司统一管理，找专业化公司进行出租，获得收益，再将其中一部分收益按照约定分配给受益人。土地合作社作为委托人的模式，一般是以农户在土地合作社中享有的股权为基础，向农户分配收益，股权是农户获取信托收益的基础权源。
如北京信托江苏无锡项目等。北京信托江苏无锡项目采取“双合作社”即土地合作社和专业种植合作社的模式，首先将拟进行信托的土地承包经营权确权到村民个人，再由村民以其土地承包经营权人股“土地合作社”，土地合作社作为委托人以土地经营权在北京信托设立财产权信托。
同时，阳山镇桃园村的水蜜桃种植大户成立“水蜜桃专业合作社”，北京信托将土地租赁给“水蜜桃专业合作社”。合作社全体股东均为该村有种植桃树特长的村民，员工亦为村民，解决了部分农民就业问题。
3.政府主导的平台公司作为委托人
政府主导的平台公司作为委托人，将土地承包经营权委托给信托公司，信托公司统一管理，找专业化公司进行出租，获得收益，再将其中一部分收益按照约定分配给受益人，如中建投信托成都项目。
该项目委托人为成都市龙泉现代农业投资有限公司，是政府主导的区级平台公司，农民的土地承包经营权集中流转至该公司后，统一委托给中建投信托管理。中建投信托采用了“全产业链模式”，即前期资金支持+受托人+产业导人，产业导人为后期土地利用形成了增值空间。
总体来看，政府直接主导的土地流转信托不利于厘清政府与市场的关系，也无法对接金融资源，缺乏造血机制。湖南益阳的“草尾模式”就遇到过类似困难。按照当地政府的设想，成立土地信托公司通过资本运作获得收益，投向农村和农业基础设施的建设，但因为资本规模及金融环境落后等原因，难以融资。与政府直接主导的土地流转信托相比，专业信托公司成为受托人更有优势，不仅能推动已有土地流转信托走向标准、规范，而且能够更好地对接金融资源，有利于实现土地高效利用。
目前存在的问题
(一)集体产权制度不健全，农地权属不清，政府职能越位和缺位
目前农村集体产权制度不健全，集体概念模糊，一些地方集体经济组织成了土地的实际支配者，农民由于缺乏必要的知识、信息来源不畅、权利意识不强、力量分散、话语权薄弱，无力维护自身的合法利益，导致在流转过程中农民的权益容易受到侵害。
实践中，农村土地还存在权属不清等问题，严重制约了土地流转的顺利开展。此外，从目前农村土地承包经营权流转信托的各环节看，地方政府职能越位、行政操作过多，同时在土地流转引导、规范和服务方面又有所缺位。
(二)盈利模式未形成，经营风险不容忽视，缺乏相应规范
曾传出着手调研农村土地承包经营权流转信托的上海信托、华宝信托、中融信托、华融信托等，迄今未正式披露推出该业务。目前大家对土地流转项目持观望情绪，主要在于没有形成稳定的盈利模式，而且存在较大的经营风险。
农业回报率低、农业经营相对高的风险与农民要求持续、稳定的收益间存在矛盾。在不改变信托土地农用前提下，土地流人方是否能找到比农民个体更高效、利润更丰厚的生产方式，且能否在目前农业保险体系仍不健全的前提下化解自然及市场风险，保障农民收益的稳定兑付及满足各方盈利需求，是考验这一模式能否存续的关键。
此外，目前农村土地承包经营权流转信托当事人的权责确定、土地承包经营权的流转补偿与登记、利益分配、农户退出机制等均无明确规范，将来有必要在条件成熟的情况下进一步明确。
(三)配套机制不健全
土地流转的相关配套机制还不健全：
一是缺乏成熟的土地流转中介组织。各地尚无成熟的中介组织，土地流转存在自发性、随意性、盲目性，影响了土地流转的速度、规模和效益，不利于土地资源的优化配置，也不能保障土地流转当事人的权益。
二是缺乏相应的评估和调解仲裁机制。缺乏农村土地价值评估机制，是土地流转的重大制约因素。对于农村土地承包经营权流转产生的纠纷，也缺乏相应的调解仲裁具体机制。
三是抵押缺乏法律依据。土地开发需要巨额资金，而农村金融对土地流转的支持相对滞后。受托人申请贷款筹集经营资金，需要向银行提供贷款抵押。但是现行《物权法》《担保法》规定耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押，使得农村土地承包经营权抵押贷款缺乏法律依据。
四是缺乏风险分担补偿机制。农业保险发展滞后，农业固有的高风险性随着土地流转后农业规模化经营而更加凸显;缺乏风险分担补偿机制，对因自然灾害而发生的损失无法进行部分风险补偿。
相关政策建议
农村土地承包经营权流转信托正在处于探索和尝试的阶段，应当坚持市场导向，鼓励其发展，同时地方政府不能越位也不能缺位，既要加强对土地用途的监管、对流转过程的监督，也要积极建立配套机制，做好土地流转信托的服务工作。
(一)积极推动农村土地承包经营权确权登记颁证工作
《信托法》第7条规定，设立信托，必须有确定的信托财产，并且该信托财产必须是委托人合法所有的财产。财产包括合法的财产权利。因此，农村土地承包经营权流转信托的前提是土地确权。中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出，推进土地承包经营权确权登记颁证工作。
按照中央统一部署、地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是推动农村土地承包经营权流转信托的基础性工作。目前农村集体产权制度也正在改革过程中，产权的进一步明晰，有助于保护农民的合法权益，也将有利于农村土地承包经营权流转信托的开展。
(二)规范农村土地承包经营权流转信托
一是确定农村土地承包经营权流转信托运作模式。
首先，确定委托人。村委会或者地方政府不宜直接作为委托人，由乡镇农业综合服务机构或农村经济合作社等作为委托人比较符合农村实际。考虑到农民手中的土地承包经营权具有分散性，需要乡镇农业综合服务机构或农村经济合作社等按照“依法、自愿、有偿”的原则，把分散在一家一户的土地集中起来。
其次，确定受托人。基于政府直接主导的土地流转信托暴露出来的弊端，由政府出资设立信托机构不宜提倡。由具有独立财产，能独立承担民事责任的法人作为受托人较为适宜。信托公司由于其具有专业的信托经验和财富管理能力，相对而言是较优的选择。
再次，进一步探索盈利模式，提高抗风险能力。可以通过土地的集约化、专业化运作，整合农业产业链，提高土地收益，逐步探索稳定的盈利模式。同时，积极化解经营风险，自然风险一旦发生，可以把可能遭遇的天灾分散到多年的承包期中进行承担。尽量延长该项目的产业链，将生产和加工整合在一起，这样即使生产方面遭受损失，也可以通过加工的利润来进行弥补。
二是明确农村土地承包经营权流转信托登记制度。
《信托法》第10条第1款规定：“设立信托，对于信托财产，有关法律、行政法规规定应办理登记手续的，应当依法办理信托登记。”《农村土地承包法》第38条规定：“土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”
2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》明确规定，“耕地、林地、草地等土地承包经营权”应当办理登记，“不动产登记簿应当记载不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况”。
按照相关规定，农村土地承包经营权流转信托涉及土地使用权的变化，应当予以登记。农村土地承包经营权信托登记的事项应包括信托关系各方当事人的基本信息、土地承包经营权的状况、信托期限等。
三是建立农村土地承包经营权流转信托信息公开制度。
受托人应当定期将信托财产的管理运用、处分及收支情况报告给委托人与受益人。按照《信托法》的规定，委托人有权了解其信托财产的管理运用、处分及收支情况，并有权要求受托人作出说明。同时，委托人有权查阅、抄录或者复制与其信托财产有关的信托账目以及处理信托事务的其他文件。
四是制定规范农村土地承包经营权流转信托经营业务的有关细则。
如关于农村土地承包经营权流转信托当事人的权责确定、土地承包经营权的流转补偿与登记、农村土地承包经营权流转信托收益确定的依据、农户退出机制等，可以由有关方面制定相应的细则。
(三)完善配套机制
一是推动成立符合土地承包经营权流转需求的多种中介组织。由中介组织为农村土地承包经营权流转信托当事人提供有关土地的信息，提供法律咨询、土地评估、交易平台等服务。政府应当加强对中介组织的引导和扶持，减少直接干预。
二是积极建立评估机制、调解仲裁体系。《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》(中发[2013]1号)提出，规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设。
三是完善抵押机制。修改和完善相关法律，允许在一定条件以农村土地承包经营权为抵押来贷款融资，为金融支持土地流转提供有力的支撑。[!--empirenews.page--]
四是探索建立土地流转风险分担机制。福建沙县已有的做法是设立流转风险保证金。由沙县财政先行拨付150万元，对集中连片信托流转100亩以上，流转期限五年以上的土地设立风险保证金，如果获得土地的业主经营不善或者因为自然灾害造成了损失，无法支付土地信托流转合同约定的租金，将动用风险保证金进行支付。地方政府可以根据自身情况建立风险补偿基金。
多年来，中央和地方财政一直大力支持发展农业保险，2013年3月1日《农业保险条例》也已开始施行。但实践中农业保险的规模和影响还较为有限，有必要进一步推动农业保险发展，分散和转移农业风险，提高农业抗风险能力，稳定农业生产，保护农民利益。
(四)加强地方政府引导、服务和监督
地方政府作为土地流转的服务者和监管者，应当加强对农村土地承包经营权流转信托的规范、服务，引导有需要的农民自愿进行土地流转，并提供相应的服务。同时，还要加强对农村土地承包经营权流转信托的监督。坚持所有权、承包权和农地性质不变是保护农民利益的大前提，地方政府应当依法查处土地流转后的违法用地行为，防止侵害农民利益、演变成开发商圈地，防止“非农化”“非粮化”等问题出现。
