大法官观点

　　关于集体经济组织成员起诉请求获取土地承包经营权，人民法院是否应当受理的问题

土地承包经营权

　　集体经济组织成员没有实际取得土地承包经营权，向人民法院提起民事诉讼，请求获取土地承包经营权，这种情况下人民法院是否应当受理呢?这个问题在全国，尤其是中西部地区，是比较普遍和突出的问题。

　　我国开展过两轮土地承包活动，第一轮发生在上世纪80年代，当时的政策是15年不变的。1995年以后，全国各地陆续进入到第二轮土地承包之中。在两轮土地承包中，有个别的农村集体经济组织成员没有承包到地。特别是在第二轮土地承包中，有些农村集体经济组织没有与农民签订承包经营合同。因此，这些没有承包到地的农民，根据我国《农村土地承包法》认为其享有土地承包经营权，向法院起诉集体经济组织，要求承包土地，此类案件大量存在，关于这种情况下人民法院是否应当受理的问题引发争论。

　　《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》专门对该问题进行了规定。我们认为，这类案件人民法院不应当予以受理。理由如下：

　　农民的土地承包经营权是一种物权，具体属于用益物权。每个人必须通过一定的形式依法取得特定物权，而并非法律规定当事人有权享有物权则当事人就一定实际享有。根据我国《农村土地承包法》相关规定，农民要通过订立农村土地承包经营合同才能取得土地承包经营权。因此，只有农村集体经济组织与村民订立了农村土地承包经营合同，村民才能取得土地承包经营权。在这种情况之下，如果有人侵害了村民已合法取得的土地承包经营权，那么村民有权向人民法院提起诉讼，人民法院应当予以受理。否则，如果村民还没有通过订立农村土地承包经营合同而合法取得土地承包经营权，就不能向人民法院提起诉讼，人民法院不应予以受理。

　　我们应当注意，《民法通则》第2条规定，中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。可见，只有当民事主体依法取得民事权利，形成特定法律关系后，民法才对该民事权利予以保护;反之，如果当事人还没有依法实际取得民事权利，该权利就得不到民法的保护。

　　法律规定的权利，即法律上的权利，前苏联及一些东欧国家称之为客观权利。只有民事主体通过某种形式或者某一法律事实，取得该权利时，法律上的权利才能真正变成民事主体自己的权利，而当这种权利受到损害时，法律才予以救济。法律保护的权利一定是法律关系中的权利。如果当事人之间还没有建立一定的法律关系，就对所谓的权利予以保护，显然不妥。

　　例如，我国每个公民都有结婚的权利，如果甲男看见乙女很漂亮，就请求法院判令乙女与其结婚，否则就称其结婚的权利受到损害，这显然是行不通的。除非甲乙双方通过自由恋爱已经结婚，法院才有可能对其婚姻关系予以保护。再如，每个公民都有劳动的权利，如果甲依据宪法等法律的相关规定向法院起诉，要求判决某一经济效益好的企业乙与之签订劳动合同，否则就认为该企业侵害其劳动权，这显然也是行不通的。因为，甲与企业乙之间并未确定劳动关系，如果甲与该企业已经签订了劳动合同，形成了劳动关系，而企业乙无故将甲开除，则甲可以以其劳动权受到侵害为由向人民法院起诉。

　　民事权利只有在当事人通过一定行为或者出现一定的法律事实以后才能取得，受到损害时才能得到法律的保护。法律规定每一个公民可以取得许多权利，但是某些人对有些权利可能终身也不会享有。例如，独身主义者从未享有过结婚的权利。同理，农村集体经济组织成员对于土地承包经营权只是有权取得，但是一定要通过法定形式取得，才能获得法律保护。如果还没有依法取得该民事权利，那么根据相关司法解释的规定，应当向有关行政机关反映，请求对其中存在的相关问题予以解决。

　　以上论述是从法理的角度来分析这一社会问题的。从社会实际情况来看，我国是一个土地资源比较稀缺的国家。如果受理了此类集体经济组织成员起诉请求获取土地承包经营权的案件，人民法院应当如何审理和判决此类案件呢?我们不能判决要求农村集体经济组织与其成员签订土地承包经营合同，因为缔约是不能以强制力强迫进行的。

　　此外，如果农村集体经济组织的土地已经分完、无地可分，那么这种情况下应当如何处理呢?这些都是在司法实践中难以处理的问题，因此，无论是从理论上还是从实践上来看，人民法院对此类案件都不能予以受理。我曾经了解到，某些地方的县委、县政府要求法院受理此类案件的情况。我认为，如果遇到这样的问题，我们应当给地方党政领导讲清楚不能受理此类案件的原因，并且说明此类纠纷应当交由农业行政执法部门通过行政执法或者行政管理的渠道予以解决。(摘自《杜万华大法官民事商事审判实务演讲录》，杜万华著，人民法院出版社2016年10月出版)

　　相关观点

　　集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决

　　土地承包经营权根据土地承包合同而取得。虽然《农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”但在现实生活中，集体经济组织的成员因各种原因实际上并未取得土地承包经营权。在此情况下，未实际取得土地承包经营权的人便可能向人民法院提起民事诉讼，请求人民法院判决其享有承包集体土地的权利。对此类纠纷，人民法院是否应当作为民事案件受理需要从集体经济组织成员权的性质以及土地承包经营权的基础两方面考虑。

　　集体经济组织成员权实际上是村民身份的反映。对村民身份的认可是取得土地承包权的一个前提条件。在实践中，各地对集体经济组织成员资格的认定的做法不一致。例如，在有的地方，村民身份的确认以户口为依据，有村内户口就具有村民身份，如享有村内户口，或其户口迁入本村后便可取得土地承包经营权，土地调整时便可以得到一份土地;而在有的地方，出嫁女或招婿女儿的村民身份被排斥使其未取得土地承包经营权。对大部分村民而言，其村民身份是以血缘和地缘为基础的;血缘和地缘因素是取得村民身份或集体经济组织成员权的基本条件。

　　同时，户口也是影响集体经济组织成员权或村民身份的重要因素。因此，在实践中，集体经济组织成员权问题在很多方面涉及农村公共事务管理。另一方面，目前的立法对土地承包经营权的保障是以土地承包合同为基础。如果集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权而请求法院判决其享有土地承包经营权，其诉讼请求缺乏充分的理由;而如果人民法院将这类纠纷作为民事案件受理，则可能会涉及农村公共事务管理方面的问题。对此类纠纷，应由有关行政主管部门处理。因此，对集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院不宜将其作为民事案件受理，而应当告知其向有关行政主管部门申请解决。(摘自《<最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释>理解与适用》，最高人民法院民事审判第一庭编著，人民法院出版社2015年9月出版)