进入21世纪以来, 房地产市场在我国经济中扮演着越来越重要的角色,而其逐渐呈现出的各类问题,比如三、四线城市的去库存压力,部分一、二线城市房价的过快上涨,成本上升导致的产业外迁以及潜在积累的金融风险等也受到了普遍而深入的关注。此类问题的出现既和房地产市场本身的特性有关[1]30,也和我国当前的财政体制及其形成的财政路径依赖特征紧密相关[2][3]。土地出让作为我国房地产市场的关键环节之一,土地出让的制度安排在这一发展过程中产生了至关重要的影响[4][5][6]。已有研究大多立足于现行土地出让制度分析其影响及问题,或对这一制度的发展进行一般性的历史回顾,而缺乏对这一制度形成与发展本身内在机制的探讨,结果往往影响到对改革方向的客观判断。本文试图应用制度经济学的相关理论,建立一个简明的逻辑框架,以此深入解释我国土地出让制度变迁的内在机制,总结不同时期土地出让制度下的主要问题,以从总体上把握土地出让制度改革的缘由和方向,并对这一改革衍生的几个重要议题进行讨论,从而为我国土地出让制度进一步的改革提供理论和政策参考。
1我国土地出让制度变迁的理论逻辑
在新制度经济学的视野中,产权和交易费用是解释制度变迁的两个相互交织的关键概念。Demsetz将产权的重要性总结为能帮助一个人形成与其他人进行交易时的合理预期[7];Brunner则围绕资源的配置将产权的功能解释为通过明确对未来收益的预期而增加当前相关的“生产性努力”[8]。这种预期实际上和人们的收益直接相关,所以从经济理性的角度看,产权的变迁是制度变迁的核心。因为,产权一方面不是本来就有的,另一方面它也不会是完美的[9]18;随着经济社会环境、技术条件等外部因素的变化,产权的内涵和人们对它的要求也在不断变化之中;所以人们会把部分拥有的资源用于维持对其有利的或者改变对其不利的产权安排的活动[8],从而导致制度的改变。而在一个较长的历史尺度上看,制度变迁的成功很大程度上是因为它能产生更大的社会纯收益,或者说产权变迁的关键是通过帮助人们形成合理的预期从而影响了当前有利于资源配置效率改善的行为。但产权本质上作为一种需要国家或类似组织的强制力界定和实施的经济安排[10],产权的安排和变迁是和国家统治集团的利益紧密相关的, Demsetz指出所有权的残缺是国家出于特定目的界定产权的结果[9]18;North则进一步将制度变迁的核心机制解释为,使统治者 (和他的集团)租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间持久冲突的结果[11]28[12]24。
Coase最早提出“交易费用”的概念从而丰富和深化了对制度变迁的经济解释[13]。科斯认为在交易费用较低的情况下,无论初始产权如何配置,人们都可以通过交易使资源配置向社会最优趋进[14]162[15]162。但很多时候一方面产权可能并不明晰,另一方面,受制于信息获取、处理以及人类认知等的局限,交易费用是实际存在的甚至可能很高。在这种情况下,人们仅仅通过彼此之间的交易和协商可能无法明晰产权,或者也难以实现资源配置的优化;对此, Williamson进一步从资产专用性和交易频率等方面进行了理论解释[16]59。在这种情况下,交易仍然可能改善社会福利,但产权的初始界定也会直接影响交易费用带来的效率损失。这时,通过产权的重新界定就可能避免由此带来的损失[17],而产权如何界定,更深入地看,结合North的理论,则成为市场交易和政府管制这一区间内的一个经济治理问题[16]145。
上述制度变迁的经济理论逻辑可以简要总结为:由于信息的不完全以及人类处理信息的能力有限,决定了现实世界运行中的交易费用、制度形成和改变的本质,就是通过明晰和改进产权的界定和实施,以降低人与人在资源利用和分配中的交易费用,帮助人们形成对未来的合理预期,从而促进人们当前对资源的合理利用,改善资源的配置效率和社会的总体福利水平。从这一意义上,我国土地出让制度的形成和改革本身缘于原有城市土地使用制度产权模糊、交易费用高昂、生产力水平低下的低效率特征。土地资源配置效率的改善是促使这一制度长期发展与变迁的根本驱动,效率改善的核心是土地产权权利体系与权能内涵的重构。在这一过程中中央政府、地方政府、土地使用者和农民集体等相关主体在既有制度下的压力和改革后的获益决定了其在改革过程中扮演的角色,同时各主体在改革过程中面临的主要制约因素决定了改革的主要阻力 (交易费用)所在。基于制度变迁过程中各主体之间的相互关系,影响变迁的制度环境主要包括意识形态环境、财政体制和经济体制。意识形态环境决定了中央政府对改革的顶层设计和对基层探索的态度;财政体制通过建构中央与地方政府间的关系,影响着双方在制度变迁中的动机和行为;经济体制则通过界定政府和市场主体之间的关系,决定了土地价值显化的程度以及土地收益分配的内在机制,从根本上影响着制度变迁的行为动力。
2我国土地出让制度变迁的回顾与制度经济学解释
2.1改革的起点:传统城市土地使用制度高交易成本下的低效运行
基于建国初期的计划经济体制,我国建立了“按需计划分配,无偿、无限期、无流动”的传统城市土地使用制度。在这一制度条件下,生产者在“生产什么、为谁生产”的既定计划框架下,只有有限的“如何生产”的自由,但由于政府管理者围绕土地分配、利用需要付出巨大的信息成本,同时受制于高昂的监督成本,生产者往往通过低报其真实生产能力以获取超过其生产需要的土地,从而保证上级下达的计划得以完成[18]138,这使得土地的分配与土地的需求很难实现有效率的平衡,土地的利用也无法与其他要素之间进行配置的优化。这种行政计划主导的土地资源配置,不但无法产生效率优化的内在动机,恰恰相反,它刺激了对低效率的资源配置的维持。就这一制度下的交易费用而言,很难通过会计账上的费用或货币支出反映,更重要的是其隐含的生产中的代价和损耗[19]111。与此同时,由于政府无法从国有土地上获取任何收益,城市建设资金严重缺乏,财政支出困难,基础设施和房地产建设迟缓,也进一步限制了土地资源的有效利用。到改革开放初期,一方面城市建设与征地举步维艰,另一方面大量土地闲置、浪费。尽管名义上土地不得出租、买卖、转让,但由于缺乏有效的监督和管理机制,实际上用地单位的此类行为普遍存在,加剧了城市土地管理的混乱[20]。
2.2土地出让制度变迁及其内在机制的解释
根据土地出让制度变迁的一些关键时间节点,本文将其划分为四个阶段,并应用上述理论逻辑框架理解其中的变化特征。
2.2.1土地出让制度的探索和初步建立阶段 (1979~1993年)
土地出让制度改革的原始动力来自于外资进入带来的挑战和经济理论的突破。20世纪70年代末,随着经济领域引进外资,解决“三资企业”的用地问题成为现实和迫切的制度需求。中央政府率先在1979年颁布施行《中外合资经营企业法》,规定可以出租批租土地给外商使用。同时,农村家庭承包经营体制的推行,以及城市土地在实际当中国家所有权和用地单位使用权“两权分离”的现实状况,使理论界在改革过程中逐渐形成了社会主义地租仍然存在,并应该成为调节人地关系重要手段的认识[21]114。1982年出台的《国家建设征用土地条例》明确了所有权和使用权的分离,为土地有偿使用制度进一步改革打下了基础。
在这一过程中,土地的有偿使用范围逐渐扩大,深圳、抚顺、广州、浙江苍南等地进行了不同范围土地有偿使用费征收的探索。由于土地持有具有了实实在在的经济成本,用地单位和个人节约土地的动机明显增强,土地利用效率得以改善;国家财政收入的增加也激励了地方政府的改革动机。在地方探索的基础上,意识形态领域的顶层设计开始变化,并促进了地方探索的深化。1984年党的十二届三中全会明确提出有计划的商品经济的认识, 1986年出台的《土地管理法》也明确实行国有土地有偿使用制度。之后,深圳、福州、海口、广州、厦门、上海、天津等多个城市进行了土地有偿出让和转让的大胆探索。1988年《宪法》修正案最终规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,从根本上为土地使用制度的改革在国家顶层制度设计上扫清了道路。1990年,国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 (55号令) ,标志着我国土地出让制度正式建立,成为我国土地管理领域的基本制度之一。
这一阶段制度变迁的内在机制可以从四个方面加以理解: (1)中央政府扮演了第一行动集团的角色,其主要的行为目标在于通过制度上的顶层改革刺激经济的活力。而国家对整个经济社会加以调控、有效贯彻其政治决策的国家能力的变化[22],以及意识形态构成其行为的主要约束。国家通过意识形态上“两权分离”“有计划的商品经济”等变化,以及“自上而下”推动土地使用体制改革意图降低改革的交易费用、刺激经济活力。并通过财政上的“分权让利”“财政包干”,部分下放经济管理权,刺激地方政府参与改革的动力。 (2)地方政府是制度变迁中的第二行动集团,其参与改革的主要目标是增加财政收入,缓解地方沉重的建设压力;财政上自主权的增加进一步激励了其改革的主动性;其对改革的施行主要是通过土地使用权的商品化过程激励企业的主动性。 (3)企业从经营角度参与改革的主要目标是增强经营的自主权,并优化生产效率和分配体制,其行为及结果为改革提供了最直接和有效的参考。 (4)但在不完善的管理体制下,国家土地所有权天然的产权模糊性很难避免行政权力的寻租,从而使这一市场机制发生了扭曲,直接限制了土地资源配置效率并影响到最终的经济产出和社会分配,增加了这一体制运行的交易费用。这也成为今后改革的重点。
2.2.2现行土地出让制度的形成阶段 (1994~1998年)
1994年财政分税制改革使土地出让制度在地方经济发展中的功能从一种辅助的财政手段演化成了地方发展体系赖以运转的关键,现行土地出让制度的框架正式形成,仅仅因为房地产市场改革的相对滞后使这一阶段土地出让制度的功能未被强化和放大。
在土地出让制度改革的过程中,中央和地方政府之间的关系直接影响着改革的内在动机和它可能呈现出的举措。而这种关系的中心内容之一是双方财权和事权的划分[23],上一阶段改革得以有效推行的一个重要因素就是地方财政自主权的扩大使其有积极性配合中央推行的与其利益一致的土地使用制度改革举措。但到1990年代初,之前推行的“财政包干”“分权让利”使中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降, “国家能力”被严重削弱[24]。而地方政府在这一体制下也出现了隐匿税收、地方保护主义和重复建设等行为的偏差[5],这在客观上也影响了地方经济增长的效率。1994年中央政府断然调整了二者之间的财政分配关系,分税制正式推行,原有的改革逻辑发生了新的变化,土地出让制度在地方经济发展中的角色和功能也悄然变化并延续至今。
分税制改革之前,土地有偿使用无疑增加了地方财政收入,缓解了建设的资金压力,但其主要的着眼点还是以此促进要素配置效率的优化和企业经营能力的提升;土地收入在财政收入中所占比重有限[25]。分税制改革重构了中央和地方的关系,中央在充实财政收入的基础上加强了对地方的调控能力。而地方在明确的分税制框架下,为使“财权”与“事权”匹配,其现实选择包括:第一,扩大税基,增加实际可分享的财政收入;第二,加强建设,以增加相关的地方税收;第三,扩大收入来源,由于地方没有税收立法权而更倾向于获取预算外、制度外收入。对后两类选择,土地出让制度在其中扮演了关键的角色,既可以带来直接的预算外收入,同时通过出让促进建设,以获取相关的税收。对第一类选择,低价出让土地则成为地方政府在招商引资中的重要手段。由此,土地出让制度在地方经济系统中的作用,逐渐由重要的辅助演变成为了发展的关键。
在这一阶段,土地出让制度变迁的关键是内在收益分配关系的变化,进而改变了其运行的内在机制: (1)中央政府通过分税制改革重构央地关系,改变了土地出让制度运行的环境;显著降低了前一时期“财政包干”体制的交易费用,优化了经济增长的整体效率。 (2)分税制强化了中央对地方的调控能力,在政绩考核驱动下,地方政府以土地出让为媒介实现“以地生财”,而用地企业以上缴税收和提供就业等为条件,争取地方政策优惠,在此基础上优化企业内部的要素配置,以实现利润最大化。 (3)由于土地相对价格偏低,现实中导致了土地替代资本的理性选择,客观上导致了土地的粗放、低效利用。
2.2.3现行土地出让制度的强化阶段 (1998~2007年)
这一阶段土地出让制度运行的逻辑与上一时期基本一致,变化在于房地产领域市场化改革的深入这一制度环境的演变,而土地市场价值的显化进一步改变了土地出让制度在地方发展体系中的相对地位, “土地财政”得到了有力的促进和强化。
1998年,城镇住房货币化改革全面推开,巨大的潜在需求使城镇住房市场很快步入了快速增长的轨道,住宅商业用地市场价格快速走高,使土地财政不断强化并进一步改变了地方政府基于土地出让制度的发展模式。首先土地出让收入快速增加,成为地方政府预算外增收的主要渠道, 2013年全国地方政府土地出让收入占到预算外收入的77.98%,占地方政府一般公共财政收入也高达33.39%。其次,由土地开发带来的房地产业和建筑业发展成为地方财政预算内的支柱性收入[26]。第三,土地出让收入成为政府推动工业化的重要杠杆。地方政府以土地出让收入为启动资金和偿还保证,通过地方融资平台举债,强力推动城市基础设施建设,并通过工业用地配套基础设施建设等方式补贴工业资本,吸引外部工业资本进入和工业规模扩大,进而通过工业发展的人口、收入和产业聚集效应促进城镇化和房地产市场的进一步发展。
随着土地出让收入在地方经济社会发展中的功能日益重要,如何有效增加土地出让收入成为地方政府的客观需求,土地出让的市场化程度不断得到加强。2002年国土资源部11号令对经营性土地协议出让“叫停”,明确“商业、旅游、娱乐和商品住宅”四类经营性用地使用权出让必须采用招拍挂方式。2006年国土资源部发布《全国工业用地出让最低价标准》,要求工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让。竞争机制的引入,使我国土地资源市场化配置程度显著提高。2008年招拍挂出让土地面积占出让总量的83.94%,出让价款占比则上升到92.88%。
房地产市场的改革深刻改变了这一时期土地出让制度下的利益格局,并使其呈现出新的发展机制: (1)地方政府在这一时期一跃成为推动土地出让制度发展变迁的第一行动集团。依托快速增长的土地出让收入及其相关的税收贡献,地方发展形成工业化、城镇化之间相互促进的内部强化模式,也有效解决了地方政府政绩考核和事权扩大的经济需求。 (2)中央政府出于资源保护和深化改革、促进经济社会可持续发展的目标,充当了第二行动集团,主要起到了对土地出让制度加以修正、提供顶层政策和法律保障的角色,促进了出让方式的市场化改革。同时,通过加强预算外资金管理、取消农业税,强化了地方政府的土地出让动机。 (3)土地市场的发展促进了要素的市场化流动,土地利用效率有了明显的改善。 (4)由于商业房地产市场的持续发展事实上是以金融的强力支持为条件的,其中的结构性矛盾 (需求结构和地域结构等)日益积累,导致金融风险放大,也制约了土地资源配置效率的进一步改善;同时地方政府的发展动机与城乡土地使用者的矛盾在房屋土地征收领域也不断激化。
2.2.4现行土地出让制度深化改革的探索阶段 (2008年~)
在分税制的制度环境下,现行土地出让制度在地方经济社会发展中发挥了重要的作用,成为地方政府驱动经济发展最有力的手段之一。但这一增量扩张型的财政手段自身存在的效率损失问题决定了其很难成为一项可持续的制度安排。
改革探索的外部压力主要来自于这一制度下的城乡冲突和资源环境的约束:首先,城市土地出让过程中增量土地的供应主要依托于现行的征地制度,而征地过程中集体土地的市场价值则被严重低估,失地农民的补偿安置问题成为一个重要的社会问题;同时,农村土地市场发展的严重滞后成为制约农民收入增长的重要因素[27],城乡差距持续拉大则导致了大量的城乡社会冲突。其次,耕地和生态保护日益严格导致增量扩张型的用地出让模式难以为继。从地方发展的内在需求看:首先,城乡收入差距拉大和城市住房价格的快速上涨显著限制了城市消费市场的发展, 2013年我国最终消费占GDP的比重为49.8%,明显低于国际平均水平。其次,现行土地出让制度的发展使地方经济过度依赖于房地产市场,直接抑制和挤压了工业制造业的发展,导致了长期经济发展机制的扭曲。
自2008年以来,深化土地出让制度的改革探索开始受到了普遍的重视。这一阶段的改革重点在于统筹城乡发展,农村集体建设用地的市场化成为重要的改革探索内容。这一改革的推行将极大改变现行土地出让制度内的收益分配格局并进而改变以之为支撑的“土地财政”主导下的发展模式,从而使土地出让的制度内涵及其对经济社会发展的影响机制随之改变,主要表现为新增建设用地收益进一步向农村集体和农民倾斜,政府和市场的相互关系进一步明确,土地出让的主体逐步转变为城乡土地所有者,增量扩张型“土地财政”支撑下的发展模式将难以为继,集体土地出让中的收益分配、政府公共服务支出的财政可持续保障以及以土地参与宏观调控的模式和内涵将成为新的重要问题[28]。目前,全国各地相关的改革试点探索仍在持续开展当中。
这一阶段改革的动力与上一阶段相比发生了明显的改变: (1)首先,农村集体在改革探索中成为了第一行动集团。以集体土地资产为依托,合理分享经济增长的收益是其主要的行为目标和动机所在,对农民和集体土地权益的制度化保障是改革的主要约束条件。 (2)中央政府扮演着制度变迁第二行动集团的角色,其主要动力在于探索通过改革促进收入分配调整,转变增长方式,加强技术创新,以形成支撑经济长期增长的源泉;其推行的改革试点为农民及集体提供了部分制度化的行动保障。 (3)地方政府由于现行的税制结构和出让管理模式,要保障公共财政支出和支撑地方经济增长,在上层制度设计尚未根本性变革的条件下,必然表现出强烈的路径依赖特征,在经济增长放缓背景下全国部分城市房地产价格的快速上涨也部分印证了这一判断。 (4)改革深化的关键是地方政府和农村集体之间围绕土地增值收益的博弈,博弈最终的结果需要形成协调各方利益的税制结构,进而从内涵和外延重构原有的土地出让制度。 (5)土地使用者在这一过程中以“用脚投票”的方式,根据其自身的生产和投资特征自由选择国有或集体土地、进入或退出出让市场,响应并间接影响制度的变迁。
2.3土地出让制度变迁的总结与启示
基于上述对我国土地出让制度变迁的回顾和内在机制的解释,可以得到如下几点总结与启示:
第一,土地出让制度的变迁是一个土地资源配置市场化程度不断加强的过程,在这一过程中,资源配置效率不断改善,成为宏观经济持续增长的关键因素之一。土地出让制度改革的方向同样在于深化市场化的进程,其重点在于现行制度安排中市场发育明显滞后的农村集体土地市场。
第二,土地出让过程中相关收益的分配机制及其变化是决定土地出让制度变迁的核心机制,土地出让制度发展演进的脉络是由不同主体间收益的分配关系所刻画的。市场的作用在于显化了其中的土地收益和相关主体之间的利益关系。改革的动力则来自于现行收益分配机制的不合理及其导致的效率损失。
第三,继续改革的长期方向仍然是以效率为导向,相关主体利益诉求的协调是重构利益格局、促进市场化进程持续深入的关键,土地产权体系的完善仍然是改革的基础。
3现行土地出让制度进一步改革的几点思考
现行土地出让制度的改革是经济社会发展的内在需求,但要适应改革的要求,还需要重点思考如下几个问题。
3.1分税制:如何评价与改革
分税制是现行土地出让制度下地方经济发展模式形成和强化的关键,这项改革显著地加强了中央政府的经济调控和行政管理能力,也在客观上极大促进了地方工业化和城镇化发展的动力。大量研究将当前土地出让制度下房地产市场发展中的诸多问题归因于分税制导致的地方“财权”与“事权”的失衡。但实际上,分税制实施以来20年间,我国中央公共财政收入占全国一般公共财政收入的比重平均约53.39%,近年来已持续下降到50%以下,明显低于许多发达国家和发展中国家[29];中央财政中对地方的税收返还和转移支付近5年接近80%。所以,问题不在于分税制本身,而更多应在于我国当前的税制结构。集体土地市场化改革过程中,税制改革配套一定要同步;同时,房地产保有阶段的财产税改革必须尽快形成明确的法律条例,以在分税制框架下继续保障地方的财政支出能力。
3.2农村集体土地:如何参与到土地出让市场之中
对农村集体建设用地出让市场化改革的方向,目前中央文件和理论界围绕“同地同权同价”形成了较高的共识。对具体改革内容,笔者认为应重点考虑以下几点:第一,出让的形式,可以是集体建设用地的使用权,也可以是通过增减挂钩等形成的建设用地指标,以激励区位条件较差的农村低效建设用地整治退出、优化结构;第二,规划空间真正实现城乡统筹,不能重城抑乡,并为建设用地增减挂钩保持适度的规划弹性;第三,尽管当前的改革区分了集体经营性建设用地与宅基地,但现实中二者难以区分,可以在出让中优先保障农民的居住权益;第四,做好确权登记工作,以产权为基础形成出让收益分配机制,除税制配套外,集体共有土地的收益分配应通过股份制方式确股到人。
3.3收益共享:通过什么样的机制保障
党的十八届三中全会提出“建立公共资源出让收益合理共享机制”,在土地出让过程中,收益分配机制及其变化是出让制度变迁的核心机制,要形成合理的收益共享机制,促进制度的良性演进,关键仍在于土地产权体系的保障,特别是在传统的使用、收益、处分等权利体系之外,重视对知情、参与、表达、监督等程序性权利的保障[31],籍由程序公正保障收益共享机制的动态性和适应性。
3.4出让管理:从源头管理到过程管理
现行的土地出让制度下管理的重心集中于供地环节的源头管理,对供地后的使用环节缺乏有效的管理手段,结果往往导致土地的闲置等低效用地现象,并造成用地紧张和使用低效并存的矛盾。因而,今后在土地出让制度改革的过程中,还应该注意从源头管理到过程管理的转变,通过税种和税率设计等经济手段、产业规划和准入门槛等行政手段以及土地二级市场的培育促进土地资源配置效率的持续改善。
