农权法律网编者按：近年土地流转出让悄然兴起，给农业生产经营带来了新的兴奋点和热情。土地流转出让为何兴起，为此本网推出“土地出让，历史的必然”一文，让您对此有所了解。
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黎幸潮:土地出让，历史的必然
中国的每一次历史性变革时期，都几乎伴随着土地制度的改革。中国土地制度发展到今天，制度的设计都是有其历史的必然性，我们应该以历史的眼光去看待问题。
在很长一段时间里，中国大陆很多“专家”、“媒体”等领域的人士都批评中国的土地出让制度。有的说政府土地财政，靠土地发财，抬高房价。有的直指“房产只有七十年产权”，到期后国家收回，什么公民的私有财产得不到保护之类。
这里我要先纠正一点，房屋产权是没有年限的，只要它不倒塌不发生产权转移，它一辈子都是你的私有财产。有期限的是土地出让年限，而非房屋产权。 过去，很多地产开发商或者销售公司的从业人员因为专业知识不够，往往将土地使用权年限理解成房屋产权年限。这是一个概念性错误。不过，房屋在设计阶段，确实存在一个年限，那是设计使用寿命，为50年—100年，不过这是针对房屋的结构质量来说的，与所谓产权完全没有关系。
以上是题外话。中国的土地出让是怎样一种制度?我国的土地制度是土地所有权和使用权分离，个人和其它法人、组织等，只能取得土地使用权。而土地出让，就是土地所有者将土地使用权以一定年限有偿出让给土地使用者。而这样一种制度设计，并非中国首创。
土地批租
在国际范围内，有一个名词，叫“土地批租”，其意思跟中国的土地出让基本一致。目前世界范围内有部分英联邦或过去英联邦国家地区采用这种土地制度，比如香港。另外还有非英联邦的，比如新加坡。当然，还有中国。
以香港来为例，在香港还是英国统治时期，英联邦的土地都是英王或国家所有的。1841年，香港正式颁布有关土地批租的相关条例，并确定批租年限为75年，满期后不得续租。到1843年前后，土地承租人抱怨租期太短，港英政府出于社会稳定考虑将批租年限定为99年。(已批租的无条件续够99年)但是，到了1898年，随着经济的发展与经济学上地租理论的不断完善，港英政府开始意识到租期过长政府不能在土地的升值中分享到利益，便重新确定批租年限为75年，且可续期。(已批出超长年限的不变更)此后一直沿用到回归前。1997年香港回归，土地归国家所有，土地批租年限改为50年，特殊用地根据实际情况确定年限，比如批租为加油站的特殊用地的年限只有21年。
再说说新加坡，新加坡土地也是以国家所有为主，土地契约分三种，一种是历史遗留下来的永地权，占很少部分。一种是一般中下阶层的房屋土地，批租年限99年。还有一种是豪宅区的土地，批租年限99年。
中国实行土地批租制度是历史的必然
参照香港、新加坡等地，可以发现实行土地批租的地区和国家，土地制度都有一个明显的共同点，就是土地所有权国家化。这跟我国的土地所有制类似。
新中国成立以后，有一段时间我国还没正式进入社会主义，而生产资料还存在私有制，土地这种最重要的生产资料就不在话下了。到1956年，三大改造完成之后，我国亦正式步入社会主义社会，这时的土地所有制基本实行公有化。但中国的公有制又比较特殊，分为全民所有制和集体所有制两部分，也就是国有和地方集体所有。而随之然的，土地所有制又分为国家所有和集体所有。而在此经济基础之上，必然伴随着农业户口和非农业户口的划分。在这之后很长一段时间，土地除了国营企业或集体企业需要时无偿使用外，个人是没有办法取得土地使用权与通过土地获得更多利益。文化大革命结束后，中国开始改革开放，传统意义的公有制经济也开始改革，允许私人办厂，承认除土地所有权以外的财产私有化。土地政策也有所放宽，农村和城镇居民都可以通过划拨的形式取得集体或国有建设用地使用权，农户可以取得土地承包经营权。但随着经济发展的需要，政府发现单单开放经济领域的私有化的经济效益不足以为政府的运作和社会基础设施、文体教育和医疗等提供足够的发展资金。土地出让制便是在这样的历史环境之下所产生。
说起土地出让制度，就不得不提一个人，他就是张熏华教授，中国土地出让制度的理论奠基人。现年95岁的张教授在1945年毕业于复旦大学经济系，建国后历任复旦大学教授及经济系主任。其对《资本论》的理解与研究深度在学术界中首屈一指，著有《资本论提要》、《资本论中的再生理论》、《土地经济学》、《生产力与经济规律》等著作。
1984年，在港澳经济研究会成立大会上，张熏华基于对马克思主义经济学的深刻理解，提交了论文《论社会主义经济中地租的必然性》，该文阐述“地租”在改革开放中城市领域的理论基础和现实可行性。该文引起了学术界和有关领导部门的高度重视。之后再1985年初，在上海( 农用地、 商住地、 工业地)市委研究室的要请之下，张熏华又发表了《再论社会主义商品经济中地租的必然性——兼论上海土地使用问题。》文章指出，“土地的有偿使用关系到土地的合理使用和公有权问题。级差地租应为国家的财源之一，港澳的租地办法可以采用。”该文引起中共中央书记处研究室的注意，嘱再补充，之后以《论社会主义商品经济中地租的必然性》为题刊登于1985年4月的该研究室的内刊《调查与研究》上，并发至各省市领导机关。中国的土地批准制度理论在此已成型。
张教授是中国学术界第一个提出“土地批租”问题的学者。马克思不仅在《资本论》中作了理论解释，而且逻辑地导出“土地应该国有，并由地租来实现国有。”
我十分同意张教授的观点。在此，我根据我自己的理解与想法，结合张教授的观点来总结一下，中国实行土地批租，主要的客观原因有：一、土地的公有化，自然人、法人或其他组织要取得土地使用权，必须有偿使用。不以有偿形式获得，批地便无节制。土地所有权人之所以是所有权人，是其能从中拥有有益处分等权利。二、中国大陆地少人多的现实。我国的领土虽然幅员辽阔，但可用作人类居住或生产所需的土地只占很少一部分，而我国人口基数大，为了将来土地的科学循环利用，防止土地资源过度集中在少部分人手里，必须实行国有土地出让制度，而排除实行土地私有化。第三，社会经济发展的需要，中央以及各级政府的财政在土地批租价款中获利才能有足够的资金进行基础设施建设，这样才能改善生活与投资环境，才能让土地进一步合理利用。
土地批租的试验
基于张熏华教授的理论基础，中央提出要把城市土地利用起来。当时的国务院总理田纪云转告市委书记芮杏文，要上海进行试点。1986年6月，上海市委组织来自土地、规划、计委、社科院等单位专家以房地产考察团这学术团体的名义对香港进行考察研讨。当时代表香港仲量行的梁振英先生也参与了研讨与协助。接着经过了一年的研究与审议，上海市于1987年11月29日正式出台了《上海市土地使用权有偿转让办法》和六个“实施细则”。这是土地批租在法律上的突破。之后在1988年4月，全国人大通过了《宪法》修正案，在《宪法》第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖，或者其他形式非法转让土地”后面加上“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。《宪法》有关条文的修改，为上海乃至全国的土地批租改革扫平了制度障碍。
然而第一块成功出让的土地并非在上海，而是在深圳( 农用地、 商住地、 工业地)。1987年9月9日，深圳以协议出让的形式成交第一宗土地。这在时间上早于《宪法》的修改，显然是有瑕疵的。而上海是在制度建立后依法公开出让，投标程序与国际接轨，梁振英先生还参与了标书的起草，甚至采取了公证，比起深圳更具有历史意义。1988年6月30日，上海虹桥26号地块由日本孙氏企业集团以每平方米2170美元，共2805万美元取得这块1.29公顷，50年土地使用权的地块。之后金融部门还为了适应日后出让地块的开发资金问题，采取制度突破，制定了相关的人民币抵押办法和外币抵押办法。
因此我们可知，中国采取土地出让制度并非是某个领导突然拍脑袋冒出来的奇异想法，更不是中国自己独创的制度，是在结合中国土地制度的历史变迁与现状，经过充分理论论证并结合实际与比较总结出来的。而所谓土地出让金抬高房价更是荒谬，因为房价是供需调节而非地价调节的，而且在任何一个发达国家，土地使用都是有偿取得的。这段历史在学术界以外鲜为人知，以上这段文字希望能充实人们的认知程度。
集体建设用地流转
中国采用土地出让制度解决城市城镇的土地使用问题是唯一正确的选择。集体建设用地用也必须通过有偿使用的方式来实现所有权的价值，并且这样才能为流转提供一个前提基础。
其实，在数年前一些地区已经有试探性的探索。像广东顺德、中山( 农用地、 商住地、 工业地)等地，已经领证的集体建设用地可以通过征收为国有用地，补缴土地出让金出让(其实就是协议出让)给原土地使用者。这样，农村集体建设用地便可以通过转为国有建设用地来实现转让，自由买卖，释放了不少农村建设用地的价值。而中山市目前已经暂停有关业务。因为前边所说的做法是有违法律规定的，要实施必须通过修改有关法律，而土地管理法的修改已经经历了很多年了，到目前还没有完成。
另一种方式是所有权不变，以出让的形式来实现有偿使用。这种方式在数年前在全国各地都有试探性的尝试，不过都是以解决历史遗留问题的为多。近年全国亦开始进行集体经营性用地入市的试点推广，亦有相关文件支持。但我认为从根本上来说，必须有法律与制度上的支撑。而集体建设用地的出让，也必须限制用途与规模，以免妨碍土地的二元结构矛盾在将来的解决。而土地出让金该如何收取更是一个疑问，国有出让用地，其出让主体是国家，出让金由国家收取名正言顺。但集体出让用地，其出让主体是集体，出让金是否应该由集体来收取?还是由地方政府代管?还是制定一套专门的资金管理办法来对这笔资金进行监管与使用?这些都必须明确。我相信，在不久的将来，随着《土地管理法》修改颁布实施，农村与城镇集体建设用地的市场规模将有质与量的提升。
参考资料：
1. 《“土地批租”禁区的突破——访张熏华》 联合时报记着潘真
2. 《中国第一块土地批租的前前后后》 蒋如高
3. 香港地政总署网站相关资料
4. 《张薰华：中国土地批租制度的理论奠基人》 社会科学报汪仲启
