农权法律网编者按：土地制度弊病的讨论到底是从哪个利益集团出发。怎么看待现在土地制度?它的弊端?它的问题?以及应该怎么改革?请看人民大学教授温铁军的建议。

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　　原标题：温铁军:土改要从农村、农民利益出发

　　2017年3月23日至26日，博鳌亚洲论坛2017年年会在海南博鳌召开，今年论坛主题是“直面全球化与自由贸易的未来”。腾讯财经全程视频直播。中国人民大学教授、可持续发展高等研究院执行院长温铁军在“新土改：探索与思考”分论坛上表示：土改要从农村利益出发，从农民的利益集团出发，想想他们认为的主要障碍是什么。

　　以下为文字实录：

　　主持人：我们今天主要讨论3个问题，第一个问题就是怎么看待我们现在土地制度?它的弊端?它的问题?从我们该怎么改革?

　　温铁军：谢谢主持人，我大概是在座这几个人里面唯一搞农村研究的。我提的问题可能角度也不太一样，我想问我们现在对于所谓土地制度弊病的讨论到底是从哪个利益集团出发。

　　刚才几位说的很直白，上来讲城市的房价，因现在的刚性土地制度，而使得过剩资本无处可去，这是一个很实在的表述。在中国目前现有的可被资本化的资源性资产中，剩下最大的一块就是总值大约在一百万亿左右的农村地产，农村地产尚未被货币化。

　　一方面是世界范围内都出现了资本的过剩，当然金融资本过剩是最主要的挑战。在金融过剩的条件下，这么大量的流动性向何处去，如果憋在城市里面，当然就是各种泡沫，不断地此起彼伏，无论是股市泡沫、期市泡沫、房市泡沫，正如刘世锦所说，如果没有出路，它就是刚性泡沫。

　　他讲到日本的例子，日本是因为金融政策的相对紧缩导致日本房地产泡沫，或者物业泡沫的崩溃。从此就进入了所谓的二十几年的低增长，这些教训都使得我们现在在讨论农村土地制度的时候，都不考虑是农业或者农民作为一个社会群体或者一个利益集团，他对土地制度到底他的需要是什么。

　　有时候甚至会说农民本无事，成人自扰之，你们资本过剩了，你们要下乡，你们要去占有农村土地资本化的收益。你们要制定一套符合你们利益的政策，或者推出符合你们推动农地货币化和资本化的制度安排。

　　话又说回来，在博鳌论坛参加来的人也没有农民，我也只是参加这一个分论坛，毕竟和农村多少有点关系。大多数专家也不会有人愿意去做农村问题的研究，我在这表示出一点声音，希望大家理解，只不过还有个人表述一点，从农村利益出发，从农民的利益集团出发，想想他们认为的主要障碍是什么。

　　客观的说，在80年代没有土地管理法出台之前，我们的法律体系很怪，案例应该先有土地法，才有子法，城市的土地管理法，和农村的土地承包法，因为城市发展需要从农村占地，先为城市的发展制定了土地管理法，而土地管理法又在90年代农民自主发展权相对剥夺的条件下出台，我们长期批评土地管理法不是一部良法，它剥夺于农民立足于自己的土地资源发展自己的权利。长期以来我们要求农村土地所有权和农户承包权应当相当于房地产公司的土地使用权，早在土地管理法提出之后，我们当时作为农村政策研究人员我们提出的观点就是同权同利。同样是所有权，大家应该同权同利，过去我们认为对于农村来说有什么弊病，就是土地管理法偏向于城市利益集团的法律。

　　土地承包法是很久以后，在土地管理法出台十多年之后，才有了保护农民土地承包权的农村土地承包法，不说立法之后，至少说明农民作为一个利益集团，他对于政策的谈判权是非常弱的。在这种情况下，实际上发生的情况是什么?今天我们所说的三权分制，土地变性的权益归农村所有，这件事情早在80年代就做了。

　　我们在80年代农村搞股份合作制，无外乎把土地从实物形态转化为价值形态，广东珠三角，80年代那时候有大量的香港的资本进入了，直接谈判的对象不是城市，因为城市土地价格太高，他们转进来寻找要素价格低谷，找到的是拥有土地所有权的广东农村管理区，就是今天所谓的行政村，管理区把自然村，过去生产队，把他的土地所有权上调到管理区，从小队上调我大队，以大队统一推行土地变性。大队再度小队做工商用地收的地租分配，小地再给农户做分配。把农户的使用权直接变成土地股权证，80年代农村的土地可以由农村作为利益主体自主开发这个发展权带来的收益，以及这个发展权和收益所要求的制度体系，是相对比较合理的。

　　后来到90年代不能怪政府，是因为90年代初期既遭遇到西方封锁，接着又遭遇到严重的财政赤字和银行赤字和外汇赤字。当1993年到1994年三大赤字同步爆发那个代价非常大，无处转移最终是转嫁到了农村，直接的后果就是剥夺了农民自主的使用自己的生产资料，发展自己的经济发展权。

　　从90年代以后土地变成地方政府以地生财的来源，再加上那个时候从1994年分税制，地方政府只有靠把土地征收了以后，直接用于地方政府的开支，卖地变成地方政府财政开支，这件事情是1994年以后成为一个非常严重的问题。

　　过去的弊病是什么，当农民不能自主做发展的时候，它的生产资料，农民占有的土地就变成地方政府财政收益的主要来源。接着进入新世纪之后，随着银行权利的上收，地方政府开始把土地征地变成套现。新世纪叫以地套现，怎么从银行得到资金，征地和银行勾兑，70%套现。再到今天21世纪第二个十年，因为地方债务大量增加，现在真正的土地问题的弊病是什么?是地方政府征地不再是套现是征地脱债。

　　把利息还了，旧债转成新债，银行和地方政府皆大欢喜。失去土地的农民甚至失去生存权，这次如果讲新土改，很大程度上有消极的一面，也有积极的一面。消极的一面他仍然满足过剩资本下乡的要求，过剩资本下乡要把农村资源性资产资本化，对农民来说能不能就此拿回他的发展权，这仍然是一个要看要进一步观察的问题。

　　积极面应该看到现在已经发生了变化叫做城归，现在有很多城归，城里面不愿意享受污染，享受严重的社会紧张关系，造成这些人开始下乡，于是乎有一股返乡潮，这些市民下乡要求和农民共享农村的资源性资产。这个恐怕是一个积极因素，我们今年的一号文件开始提出怎么才能够形成一种制度调整，让农民与市民共同开发，合作开发，这样三块地的问题特别是通过现在的制度安排，有可能有利于新的市民下乡与农民结合的方式，为市民和农民大家都属于小资，互相之间不剥夺。农民可以凭借自己拥有的不可变现的使用权，去变现他的经营权，经营权可以在银行抵押，市民得不到使用权，市民可以得到经营权，通过这样的方式我们会出现一种相对比较广泛的农村的创业创新机会。

　　我们针对以前的弊病，稍微把它分分期，我们知道80年代之所以农村实现了工业化和城镇化，不用你担心，那时候没有谁上访告状，工业的半壁江山是农村工业创造的。同时带来了城镇化的10倍的增长，所有这些事情是农民得到发展权的条件下他的创新能力所迸发形成了中国80年代和谐社会条件下的高增长。

　　今天讨论问题往往把那个阶段，真的把发展权还给农民的时候，把那段经验忘掉了，只谈90年代以后。90年代以后对我们来说是农民失去发展权，承接了过量的城市转移代价，而造成的一系列的问题。

　　今天如果我们再把经验和教训两个部分拿来做对比，我们希望这一轮新土改给市民与农民结合的模式创造更好的发展机会，当然资本利益集团是很难让利益的。希望政府真的当一回裁判员，对于不同利益集团能够做出协调。