鉴于城乡二元土地制度是城乡二元体制的主要经济基础，要实行农村土地资源的可持续的有效利用、破除城乡二元结构格局，就必须清晰界定农村土地权属，进而逐步统一我国的城乡土地制度。
一、政策要点
依据我国1949年以来城乡土地制度发展的制度逻辑，参照英、美等发达市场经济国家的经验，可以通过明确、创设土地开发权，厘定农村土地的产权属性与利用方式，为建立城乡统一的土地制度创造条件。该项政策应包括以下要点。
(一)通过相关法律创设土地开发权
通过对《土地管理法》、《农业法》、《农村土地承包经营法》等相关法律的修订，创设土地开发权。通过立法，将城乡土地开发权明定为土地所有权的一个基本成分，规定国家代表全民行使对土地开发权的初始掌控。在此基础上，明确制定有关该项产权的获取、转移、用益等相关制度规定。
(二)明晰农村集体土地的权利边界
根据权利法定、农地农用的原则，从法律上明确农村集体土地权利人的所有权仅限于土地农用范围;由该所有权派生的农地使用权与处分权、收益权，均以土地农用为权利边界。非经国家特许或土地市场公开交易，不得擅自将农地用作非农用途。
(三)允许农村土地按产权性质上市交易
在此基础上，放开农村土地市场，允许集体土地所有权、使用权、农地承包经营权上市交易，以利农地资源的市场化配置和有效利用。与此同时，国家可根据土地利用总体规划，将部分农地开发权推向城乡土地市场上市交易。未经国家特许或市场交易取得土地开发权者，不得对城乡土地自行开发建设。
(四)将“耕者有其田”确定为基本国策
对于我国近代史上不懈追求，并且曾经得到制度保证的“耕者有其田”政策，建议在明确其内涵和价值的基础上，形成一套既具有明确的经济、社会目的性，又具有较强可操作性的农地制度。简单地说，就是要逐步实现：只有“耕者”才可“有其田”;只要“善耕者”，都可要求“有其田”。有学者因此建议实行独立于户籍管理的“注册农户”制度。
二、政策依据
(一)遵循我国农村土地制度发展的内在逻辑
自1949年直至改革开放时的农村土地制度，虽然缺乏清晰的制度环节设计，但有着明确的制度取向。概括地说，就是通过实行“耕者有其田”政策，在保障农民从事农业生产的权利的同时令其承担相应的务农义务。
一方面，以“耕者有其田”政策鼓励农民从事农业生产。通过土改，国家将强行没收自地主的土地无偿均分给农民，农民获得了最基本的农业生产资料。从最初的土地私有到合作化后的土地集体所有，农民以不同形式拥有着农地这种基本的农业生产资料。
另一方面，国家对农村土地的使用有着“农地农用”的一贯限制：不但规定地下的矿产、文物资源属于国家，而且规定农村土地的非农开发权属于国家。曾经以交公粮等形式长期存在、近年开始取消的农业税，也是农民在农地利用中曾经承担的义务。即使是在一定程度上允许农地非农利用的乡镇企业，其法定的主要任务也是“吸收农村剩余劳动力，提高农民收入，支援农业，推进农业和农村现代化”。而且，要求“举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续。”
从1949年以来的农地制度走向可见，尽管从未从法律上清晰界定农地的“农用权”与“开发权”，但我国农民对农地的所有权从未超出“农地农用”的权利边界;且国家始终通过土地规划、土地征用等法律环节，实际掌握着农地开发权。
(二)参照发达市场经济国家土地利用的成功经验
创始于英国的土地开发权，其初始宗旨主要是平衡因国家的规划建设而导致的原地主土地开发暴利，实现土地资源利益的公平分享。而创立土地开发权并明确为国有之后，原地主除了可继续持有现有的所有权及使用权外，不再拥有对土地进行开发建设的权利。任何开发行为都要经过规划当局许可，并通过市场购买。
由工党政府主导制定的土地开发权国有化制度，在抑制了原地主的土地开发暴利的同时，也遭到了一些大地主的抵制。后来在保守党执政时期，通过立法修订，将原来对应于土地开发权全部收益的土地开发税全额征收，降低到只征收60%。
中国台湾地区的平均地权政策与英国的土地开发权国有化有着类似的政策取向：1976年颁布并于1977年施行的《平均地权条例》规定，“政府”按核定的土地价格征收累进地价税，如果土地增值，另行征收土地增值税，增值超过400%的，增值部分全部归公。
从以上的土地立法经验可见，对农地用于非农开发征税，以实现涨价部分或全部归公，用于国民收入的二次分配，即使在实行土地私有的国家或地区，也是顺理成章的。而且，实行土地开发权制度的英国、美国、中国台湾地区等，农业发展并未因此受到丝毫影响。因此，通过明确、创立事实上一直存续的土地开发权，一方面对于以社会主义理念为立国基础的我国无疑具有积极的政治意义，另一方面对于促进国土资源的可持续利用和发展无疑也将具有明显的经济意义。
(三)满足规范农村土地管理、促进农民增收的需要
政策的制定与修订，除了应该关注政策形成的历史脉络、应该参照外部的成功经验外，更应该考虑对该项政策的现实需要。可以说，清晰界定农村土地权属，厘清国家、农民集体、农户之间的农地权利边界，也是规范农村土地管理、促进农民增收的现实需要。
市场化改革以来，随着利益主体的多元化，原有的建立在一元化体制下的土地制度开始与现实脱节。一方面，土地开发权的缺失，使国家和农民集体之间在开发权问题上的权利边界模糊不清，农地开发利用中所发生的土地增值收益无法有序流动，巨大的土地增值无法以制度化的形式进入国库用于全民福祉。另一方面，农民集体与农户在农地使用权方面的权利边界也模糊不清，农户因对承包地的使用权没有充分的把握而不能有效地利用，也不能通过规范化的市场交易进行使用权的转让。
势单力薄的小农户需要各种形式的合作，以应对农业生产中的各种需要和瞬息万变的市场变化。而明晰的土地权利能让农民有规划利用农地的充分自主权。当前我国农村中，众多农户手中的农地分散闲置现象与一些农业大户缺少足够农地的现象同时并存，一定程度上是缘于众多小农户对于土地流转的长远后果的担忧，这在客观上无疑影响了土地资源的有效配置和农村经济的规模化发展。在明确国家、农民集体、农户各自的农村土地权利边界的基础上，消除了顾虑的农民集体、个体农户不但可以选择是否自主进行种植、养殖，也可以借土地合作或土地流转谋求更高的农业收益。
除了政策已经明确的农户的土地承包经营权是可以依法流转的财产权利外，从法理上看，只要经过法定的审查程序，农村土地的集体所有权、集体使用权同样可以依法进行整体的或部分的转让。一方面，对于城市化进程中“村改居”时的整村改制而言，这种集体土地权利的整体转让具有重要的土地财产权变现意义;另一方面，对于城市化进程中农民工个人在务工地的城市融人而言，这种集体土地权利的部分转让具有可计量的个人土地资本价值。
三、预期效果
(一)促进农村土地的有效利用
在确立农地权属中属于全民所有的土地开发权后，通过明晰农村土地中剩余的所有权与使用权的权利边界，能让农户、农民集体有合理规划利用农地的充分自主权。由于对于农地的未来产出有了清晰的预期，农民将能根据自己的能力和国家的政策来作出自己的经营选择。无论是自营种植、养殖还是合股、转包，农民集体组织、农户都将会根据市场的价格信息或国家的政策扶持对自己的土地利用方式作出理性抉择。这样的农地经营机制一旦形成，不但近些年一些农村中常见的“有人地撂荒，有人闹地荒”现象可得到根本性减少，而且，高效农业、农业大户的经营发展也能克服农户土地细碎化的缺陷获得充分的农地支持。而这种状况，对于支撑我国农业的高产、稳产，无疑将起到积极作用。
针对我国的特点，允许土地经营权的流转，能在一定程度上实现土地的相对集中，实现规模经营。
(二)促进农民收入的稳定增长
通过对农地权属的清晰界定，农民实际上拥有了自己的农地财产权。根据对市场信息与国家政策的了解，农民可以对自己的承包地的利用作出相对长远的计划，决定是否添置农机具，应该学习哪些农业技术，从而通过自营种植、养殖或者合作、合股经营，获取令自己相对满意的经济收益。即使需要短期外出务工，也可以将承包地转包获取转包租金或人股农民经济合作组织以获取股份收益，不需担心自己的土地财产权受损。而这对于农民集体、对于农户的稳定增收，无疑将起到积极作用。
(三)推动中国经济可持续发展
在明确国家的土地开发权后，对于农地的开发监管有了明确的法律依据，以往因农地产权边界模糊而来的政府与农民间的矛盾将显著下降，不同权力部门间因对农地利用的不同理解而来的“扯皮”也将大为减少。国家通过土地规划对土地开发进行控制，通过土地监理对土地利用进行监督，将从制度上减少因农地权属不清而出现的违法用地现象。
国家要实现经济的可持续发展，要提升国民的福利水平，要靠各种生产要素的稳定、有效结合。土地开发权的国家掌控，土地使用权的有效运用和流转，其经济效益和社会效益远远大于、远远持久于其他各种要素利用形式。可以认为，土地开发权的国有化，从根本上保证了城乡土地资源的全民共享，做实了《中华人民共和国宪法》中关于两种公有制形式的规定。
(四)推动城乡一体化的顺利发展
实行城乡土地权属的统一界定，不但可以促进农业发展和农民增收，而且能够从根本上清除城乡二元结构的经济基础。在原有的城乡二元结构中，城市居民因其土地被国家无偿征用或低价征收，从国家获得了以“单位保障”形式出现的城市社会保障。而农村居民则因自有土地(先是私有，后是集体所有)而基本没能获得来自国家财政的社会保障。在国家创立并掌握了土地开发权之后，农民理应相应地获得来自国家财政的各种社会保障。从制度层面来看，前些年的“反哺”农业、农村，只能是解决当时十分突出的“三农”问题的一种权宜之计。只有以农村土地制度的改革为基础，实现城乡统一的土地制度，才能为实现城乡之间的社会保障均等化、公共服务均等化奠定基础，也才能促进农村经济和社会的顺利转型、发展。
