问题

　　某项目建设需占用农村集体土地，当地政府组织有关单位与村集体经济组织签订《土地征收补偿安置协议》，随后组织用地单位开工建设。经查，此项目并未获得征地批准文件。请问：建设项目实施中能否先签后批，签订协议后能否进行开工建设?

　　解答

　　一、征地补偿安置协议一般属于批后实施程序

　　目前，　《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对签订征地补偿安置协议都未作规定。《土地管理法》第46条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，征地批前程序主要包括告知、确认、听证等主要环节，没有明确要求签订征地补偿安置协议。县级以上地方人民政府是组织实施征地的主体，其组织有关单位与被征地农民签订协议的行为，是对被征地农民具体补偿标准和安置途径的相关安排，是组织实施征地的重要方式，应当属于批后实施行为。

　　二、实践中也可以先签征地补偿安置协议再组织用地报批

　　目前一些地方为保护被征地农民的合法权益，提高征地实施效率，出台地方法规，对先行签订征地补偿安置协议作出了规定，即先与被征地集体或农民签订征地补偿安置协议，再组织报批，然后根据用地批复和协议约定进行补偿安置。例如：《山东省土地征收管理办法》第14条规定，“土地征收补偿安置协议签订或者补偿标准裁决后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照国家和省有关规定，组织编制土地征收方案，连同有关材料，报有批准权的人民政府批准”。《北京市建设征地补偿安置办法》第11条规定，“土地行政主管部门在向批准征地机关报送征用土地方案时，应当附具征地双方签订的征地补偿安置协议”。须要注意的是，虽然批前签订征地补偿安置协议有利于加快批后补偿安置的实施，但是也存在一定的风险。例如：如果后续征地申请未得到批准或者未完全按申请规模批准的，先前签订的协议会受到影响。因此，为避免发生后续纠纷，签订征地补偿安置协议也应做好风险防范。

　　三、用地申请未获批准，不得动工

　　《土地管理法》第76条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”签订征地补偿安置协议只是对征地补偿安置的一种提前安排，不能改变土地利用现状。只有经有关部门批准征地，市县人民政府根据补偿安置方案和协议约定，对被征地农民依法补偿到位后，才可以占用土地进行建设，否则构成违法用地。