农权法律网编者按：集体土地征收中出现的腐败问题，严重侵害了农民切身利益，导致了相当恶劣的影响，使得我们不得不认真研究。为此，农权网推出《集体土地征收补偿中的腐败问题及其治理》一文。

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　　许中缘:集体土地征收补偿中的腐败问题及其治理

　　

　　集体土地征收补偿是重要的民生工作，既关涉农民的切身利益，又影响着农村经济的未来发展。近年来，在农村经济发展工作中暴露的腐败问题，大多发生在土地征收补偿环节。这就使得我们不得不重新审视现有的土地征收补偿机制。

　　集体土地征收补偿中存在的腐败类型和影响

　　孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验”。在集体土地征收补偿工作中，手握信息和权力的知情人与掌权人成为了滑向腐败黑洞的主要群体。根据中南大学法学院课题组长期的实证调查，集体土地征收补偿环节发生的腐败问题主要表现为以下三种类型。

　　共同骗取型

　　在土地征收补偿标准的确定上，常常出现村集体组织与地方政府有关部门串通压低土地征收补偿标准。在确定土地征收依据，即土地面积、房屋征收补偿面积、青苗数量及种类、土地类型等的过程中，相关的测量人员与被征收人或者个别的村干部相互勾连，通过虚报土地面积或者伪造土地信息等方式骗取征收补偿款。

　　贪污、侵占与挪用型

　　在土地征收补偿款发放时，因为信息不透明或公开度不够等，出现地方政府的有关人员、村干部等随意挪用、克扣、截留征地补偿款等违法行为，甚至在有些地方将整体村民的土地征收补偿款挪用，严重侵害农民切身利益，影响社会稳定。

　　勒索回扣型

　　在土地征收补偿款发放时，地方政府的有关人员、村干部等利用被征收人对土地征收补偿款不完全知晓的情况，采取各种手段，以补偿回扣的方式侵占被征收人的补偿款。

　　集体土地征收补偿款中出现的腐败，严重破坏了土地征收补偿秩序，导致恶劣的影响。主要表现为：一是在土地征收环节，由于征地出现腐败，严重破坏了征收补偿的公信力，严重影响了集体土地征收的顺利进行;二是在集体土地征收完毕后，由于补偿款被贪污挪用，导致被征收农民得不到补偿，农民只能上访表达相关诉求，进而影响了社会稳定;三是在相关工程建设方面，由于征收款被挪用，工程的建设不能顺利进行。

　　集体土地征收补偿中出现腐败的原因

　　土地征收补偿是土地征收工作的最后环节，但是因为自身机制的不健全以及监管的缺失，导致征收补偿腐败特别普遍，而造成这种现象的原因，归结起来主要包括以下四个方面。

　　未确定公平补偿原则

　　所谓公平补偿，也称公正补偿，是指按照被征收财产的市场价值给予被征收人公正补偿，具体要求即征收补偿应以公平的市场价格为补偿标准，使得被征收人不致因财产征收而引发生活状况变差。该原则兼顾了社会利益与个人利益，应成为征收补偿的基本原则，但是目前我国并未有相关的法律对此作出规定。此外，在征收补偿中所采用的具体补偿倍数计算法，忽略了市场价格，使土地征收成为地方政府的重要财政收入，而失去土地的农民生活却无法得到提升和保障。对于土地增值收益部分，因为现有土地征收补偿方式的单一性和暂时性，农民无法凭借土地增值带来收益。而确定土地征收补偿标准正是腐败发生的关键环节，开发商与某些政府官员相互勾结，通过压低土地价格、抬高市场价格的形式获利，严重侵害了被征收人的权益。

　　土地征收补偿中信息不对称

　　在集体土地征收补偿过程中，一面是集体土地征收中被征收人对征收补偿标准和征收补偿数额不知晓，导致地方政府相关工作人员或者村干部利用信息不对称骗取征地补偿款。这种做法具有一定的隐蔽性，存在较大的查处难度，如在基层征地中村民、村委对测绘人员贿赂以求多丈量土地等;另一面则是地方政府相关工作人员，利用自己职务便利获得征地拆迁消息，通过事先进行土地承包等方式骗取国家补偿款。此外，在征收补偿中，征收人利用被征收人对信息的不知情，随意克扣或者侵吞征收补偿款，以及隐瞒其他征收利益，侵害农民权益。

　　土地征收补偿分配的权利人混乱

　　在我国二元土地所有制下，除国家所有的土地外，农村和城郊的土地属于集体所有。土地征收既涉及集体利益，也涉及成员利益。集体土地因所有权和使用权转让获得的权益，应该在成员与集体经济组织之间进行分配。但是，目前并未形成有效的分配机制，地方政府通常参与集体土地征收补偿的分配，各级政府对征收补偿款的侵吞和截留、村干部利用职务便利对补偿款的挪用、侵吞等现象普遍，农村土地征收收益的分配显得十分混乱。

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　　土地征收补偿分配缺乏相应的监督机制

　　在我国的土地征收补偿过程中，并未形成独立的监督机构。集体土地征收补偿分配工作基本上由农村干部负责执行，而被征收人则因为多方面的原因无法对土地征收补偿过程进行有效监督。此外，法律救济途径不畅通，也是导致土地征收补偿腐败发生的重要原因。

　　创新集体土地征收补偿机制的途径

　　土地征收补偿机制的健全与否直接关涉到农民的切身利益维护，关涉到我国新型城镇化建设是否能够顺利进行。同时，它也是我国法治体系健全与否的重要检验标志。在新常态下，为更好地推进农村经济和完善法制，创新集体土地征收补偿方式势在必行。

　　制度层面

　　土地征收补偿机制是一个系统工程，预防土地征收腐败，保护国家和农民利益，应该从源头上治理，建立健全土地征收补偿机制，具体来讲，在制度层面上应该从以下三点着手：

　　第一，确立集体土地征收公平补偿原则。公平补偿原则的具体要求是征收补偿应以公平的市场价格为补偿标准，使得被征收人不会因为征收而致生活状况变差。在补偿范围上，应该是全面的，既包括当前利益的损失，也包括可期待利益的损失。所以，该原则是确立征收补偿机制中其他制度的基础。在市场经济条件下，公正补偿也即价格所反映的“公平市场价值”。公平市场价值是指资产在评估基准日的公开市场交易价格，而这个价格的确定是在双方自愿、平等的基础上，同时满足有充分的搜集信息的时间、理智，以及双方正常交易的条件。以市场价格为基础的全面补偿，使得土地征收补偿的价格相对确定，这种确定性其实正是防止腐败的重要途径。真相始于公开。价格透明使得政府或者其他参与人很难利用信息不对称的形式对征收补偿进行侵吞或者为了获得土地而受贿、行贿。

　　第二，创新集体土地征收补偿公开机制。阳光是最好的防腐剂，一切权力都应该在阳光下运行。近年来，虽然因为土地征收腐败而获刑的人员不在少数，但是这并没有阻挡腐败的步伐，其中重要的原因便是信息的不对称。在政府层面，征收补偿相关信息的公开采用公告方式，而这种方式暴露出很大的弊端。首先，在形式上，其所体现的不是一种平等的地位，政府表现出明显强势;其次，在效果上，其不能保证每一个权利人都能及时知晓公告信息。因为集中公告的形式，造成一些权利人事实上无法获知相关信息的困境，从而难以保证每一位权利相关人都能深切知晓自己的权利和义务。

　　除应当保密的信息外，政府信息应该一律公开。公开包括依申请公开和主动公开。对于土地征收补偿的信息，关系到农民切身利益，需要农民现实参与，因此这些信息属于政府主动公开的信息。创新征收补偿公开机制，应该在地位上实现平等，在效果上实现每一位相关人都能及时知晓相关信息。所以，对于土地征收补偿信息的公示应该采用“公告+送达”的机制。对土地征收补偿程序、征收补偿标准等确定的内容既需要在一定的位置进行公告，也需要将相应的纸质材料一并送达相关权利人，以确保每一位利益相关人的知情权都能得到保证和实现。

　　第三，创新集体土地征收补偿监管机制。将权力装进透明的制度笼子里。制度虽不是完美和万能的，但却是最客观的。因此，只有在土地征收补偿全过程建立客观的监管机制，才能用制度将权力关进笼子。

　　具体而言，首先，更新土地补偿监管理念。土地征收补偿监管机制的创新应该形成一种全面监管的理念，目前在我国土地征收补偿中，最重要的不是缺乏监管，而是缺乏监管的理念和方法。由于法律知识的缺失和长期封闭状态的生活圈子，农民对自己的权利认识不够全面，维护权利的能力稍显微弱，甚至当自身权利被侵害时仍不知情，所以建立监管机制应该首先使农民具有监管理念和监管能力，而最简便的方法便是普法。在土地征迁地区应该通过多种途径进行法律宣传，如社区律师或者司法所的宣传等，政府应该为普法宣传提供便利。这也是2015年中央1号文件提出加强农村法治建设和提高农村基层法治水平的基本要求。

　　其次，建立全面、立体的监管机制。健全的土地监管机制应是立体的、自上而下的完整系统，从土地征收补偿依据的确立，如土地面积、青苗数量等测量，到土地征收补偿款的发放等每一个环节都应该有监管。确立责任追究制，从源头上形成行政监管机制;建立备案制度，对相关原始数据进行登记造册，存档备案，防止篡改;制定复查复核制度，将涉及征地拆迁补偿的项目列入复查、复核范围，避免虚报事件的发生;制定征地补偿资金流向监控制度，切实加强对补偿金流向的管理、监督，对于集体的款项监督可以由政府协助建立监督体系，形成多方监管、立体监管。

　　操作层面

　　第一，创设集体土地征收补偿方法新机制。集体土地征收补偿既是对失去土地财产的补偿，也能发挥重要的社会保障功能，为了避免土地征收补偿款的流失和被侵吞，应该在土地征收补偿方式上进行创新和改进。具体而言，设立个人专用账户，对每一个需要补偿的被征收人设立专门的银行账户，从源头上控制征收补偿款被截留、克扣的可能。尽量减少基层政府对补偿款的接触，由征收单位直接将补偿款打入个人账户进行发放。设立集体专用账户，对于被征收的集体土地，以及集体土地因征收所获得的收益，也应该设立专门的账户，账户的管理和补偿款的使用应该由村民集体讨论决定，并定期向集体成员公布财务状况。此外，还可以经过村民小组的讨论设立集体账户管理人制度，按照通常情形账户由会计保管，但同时设立监督人员，对账户款项的流动进行监管。[!--empirenews.page--]

　　第二，创新集体土地征收补偿分配新机制。现有的集体土地征收补偿中，政府通常参与分配。而在家长制式的农村，集体所获得的征地拆迁补偿或者收益通常由村干部掌控。这种虽然是农村集体自治的结果，但却是集体土地征收补偿中腐败较为集中和严重的地方。村干部“一权独大”，往往将村集体资产收益视为己有，对其进行恣意控制和支配，缺少有效的监管。鉴于此，创新集体土地征收补偿新机制可以引入第三方管理机构，一方面可以解决因为村民自治能力有限性而导致的对补偿款或补偿收益的使用和经营不善造成的损失，另一方面也可以从源头上防止村干部因握有专权而肆意妄为，从而实现征收补偿分配的公平公正和可持续发展。

　　集体土地征收补偿工作是我国新型城镇化建设中不可回避的问题，做好土地征收工作的关键是实现征收补偿的公平、公开、公正。在市场经济条件下，每一个经济人都是趋利的，在利益面前寄望于掌权者或者利益相关人用高尚的道德约束自己未免过于幼稚和随意。只有制度才是最有效的保障机制。只有用透明的笼子将土地征收补偿的相关权力关起来，用公开的方式明确告知被征收人的权利，才能在信息对等的情形下形成良性的征收补偿机制，才能从源头预防腐败，从根本上保障被征收人利益，保护国家利益，从而更为顺利地推进新型城镇化建设。

　　(本文作者为中南大学法学院教授、博导，本文系国家社科基金重大招标课题“中外土地征收制度资料整理与比较研究”和湖南省软科学课题“ 湖南新型城镇化进程中的土地征收机制创新研究”成果，项目编号分别为：14ZDB125，2015ZK3002)