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征收集体土地不同类型补偿机制

2017-03-02 A- A+

  农权法律网编者按:如何完善集体土地征收补偿机制,不同类型的集体土地征收的补偿机制有哪些?农权网为您推荐本文让您对此有深入的了解。

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  陈小君:农村集体土地征收的法理反思与制度重构

 

  不同类型集体土地征收补偿机制剖析

  (一)完善集体土地征收补偿机制的前置性问题

  按照所有权分类,集体土地分为乡镇、村和村民小组三级农民集体所有;按照客体分类,集体土地可以分为耕地、宅基地、集体建设用地和自留地、自留山等。[22]由此可见,集体土地所有权、用益物权权属主体的明晰和权属客体的确定,是完善集体土地征收补偿机制的两个重要前置性问题。首先,要改造享有集体土地所有权的“农民集体”,理清本集体经济组织与集体成员的权利义务关系。鉴于对于集体土地所有权的运行现实,就调查的数据而言,几乎半数的受访农户认为承包地属于‘国家所有’(41.91%);只有不到1/3的受访农户认为属于‘村集体所有’(29.57%);分别有很少的受访农户认为属于‘乡(镇)集体所有’(3.56%)或‘村小组所有’(6.23%)。从访谈得知,在很多农户看来,村集体代表国家,所以才有如此比例的受访农户认为承包地属于国家所有”,[23]所以应当剥离村民委员会的经济职能,还权或赋权给集体经济组织,使集体经济组织成为名副其实的执行集体成员意志并维护集体成员利益的代表机关;让集体成员既可以以用益物权人的身份直接参与征收,又可以以集体成员的身份通过集体经济组织间接参与征收,由此增强各权属主体参与征收的积极性和实质性。同时,须清晰界定村集体经济组织与村民小组的关系,避免村民委员会或者村集体经济组织截留村民小组农民集体所有的土地补偿款。其次,在实质性确权的基础上全面落实集体土地所有权和用益物权的登记发证。登记发证是明晰补偿范围和权属主体,避免补偿款归属纠纷的必要环节。然而,目前集体土地登记发证的现状不容乐观。本课题组2010年全国12省调查数据显示,村集体(集体经济组织)的土地所有权在政府部门进行权属登记的仅占到24.1%;在江苏省和广东省分别只占到33.3%和16.7%。“本课题组2007年全国10省调查数据显示,领到宅基地使用权证的农户仅占到72.54%;在广东省,领到宅基地使用权证的农户更是只占到20.99%。”[24]不同类型集体土地的差异,决定了其征收的补偿方式和补偿标准亦存在差异。因此,通过对耕地、宅基地、集体建设用地、自留地和自留山的类型化梳理,分别从拥有用益物权的集体成员和代表农民集体行使集体土地所有权的集体经济组织两个层面剖析征收补偿机制,既可以引发更深的法理反思,又可以促进补偿机制的合理化乃至系统化构建。

  (二)耕地的征收补偿机制

  既然我国对耕地普遍采用发包的经营方式,那么探究耕地的补偿机制自然应当主要从土地承包经营权的征收补偿切入。根据现行法律,土地承包经营权被征收可获得两类补偿:一是根据《土地管理法实施条例》第26条第2款的规定,若被征地人不需要统一安置的,可以获得《土地管理法》规定的安置补助费。二是可以获得《土地管理法》规定的土地补偿费中的一部分。根据2004年国务院《关于进一步深化改革严格土地管理的决定》(简称《严格土地管理的决定》)的要求,一些省级人民政府根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则,制订了土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配方法,其主要内容为:首先,规定了集体土地全部被征收并且已经撤销建制的,土地补偿款应当全部用于分配。不同的是,吉林省2009年《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见》(简称《吉林分配意见》)规定“全部用于农户分配”,而山西省2005年《征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》(简称《山西分配办法》)规定“80%分配给被征地农户,其余20%平均分配给征地补偿方案确定时,本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员”。其次,规定了集体土地被部分征收或虽被全部征收但尚未撤销建制的,土地补偿费应当用于分配的固定比例或者有限的浮动比例。例如,《吉林分配意见》规定了“80%用于农户分配,20%留归集体经济组织”的固定比例,河南省2006年《关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》(简称《河南分配意见》,)和甘肃省2006年《征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》规定了“以不得低于80%的比例分配给被征地农户”的浮动比例,湖南省2008年《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配使用监督管理的通知》规定了“必须将不少于75%的土地补偿费支付给被征地农民”的浮动比例,海南省2006年《征地补偿费分配使用管理暂行办法》规定了“应当按不少于70%的比例支付给被征地农民”的浮动比例,其余部分均留给农村集体经济组织。[!--empirenews.page--]

  由是观之,目前土地承包经营权的征收补偿有两个弊端:首先,从《土地管理法实施条例》第26条第1款已经明确属于集体经济组织(准确地讲是“农民集体”)所有的土地补偿费中拿出绝大部分分配给被征地人,不仅可能模糊了土地承包经营权是独立征收客体的法律地位,而且还会影响集体成员以土地承包经营权人的身份直接行使征收参与权。其次,各省市规定分配土地补偿款的比例既有固定比例、又有浮动比例,浮动比例又有不少于80%、75%和70%的不同规定,并允许集体成员在浮动比例范围内民主决定具体分配比例,势必加剧分配比例的参差不齐。[25]在第二轮农村土地发包几乎都开始于1999年,且农地承包期均为30年的情况下,参差不齐的分配比例必然造成土地承包经营权人受益程度不均,有违民事权利平等保护原则。

  耕地征收补偿两个弊端的克服,应当在承认土地承包经营权和集体土地所有权都是独立征收客体的基础上,统筹考虑其补偿机制的改革。具体有两种方式可供选择:一是按照没有土地承包经营权负担的耕地所有权转让的市场价格确定土地补偿费,然后修改《土地管理法实施条例》第26条的规定,按全国统一的固定比例(如80%或75%),[26]拿出绝大部分分配给土地承包经营权被征农户,其余则留给集体组织或者平均分配给本集体成员。二是针对土地承包经营权和耕地所有权分别确定补偿标准。如有人主张“需要补偿的是剩余土地承包期内的土地承包经营权和土地承包期届满后的集体的土地所有权。土地承包经营权的补偿数额可以通过土地承包经营权的市场价格与剩余的土地承包期相乘得出。土地所有权的征地补偿可以通过土地承包费与承包年数相乘得出。参照《土地管理法》第47条的规定,国家应补偿农村集体组织被征农地的10年承包费。而且,土地承包经营权人在获得征收补偿费之后,应将整个承包期内尚未缴纳的土地承包金交付给其所在的集体经济组织。”[27]

  两种补偿方式比较而言,第一种方式既符合多数学者所主张的“按市场价值补偿”的改革思路,也有政府规章“至少70-80%分配给被征地农户”的实践经验,简便易行。而第二种方式则难以操作。比如,在我国普遍施行集体土地无偿发包的现行模式下,所谓的土地承包费如何确定?从理论上看,土地承包费应当低于土地承包经营权的市场价格,那么土地承包经营权期满后,按较低的土地承包费补偿已经不考虑是否附着土地承包经营权负担的土地所有权,显然不合理。因此,土地承包经营权征收补偿更宜选择第一种方式,不过第二种方式中的“土地承包经营权的补偿数额可以通过土地承包经营权的市场价格与剩余的土地承包期相乘得出”的观点,可以作为第一种补偿方式中根据一定比例得出的土地承包经营权补偿款是否合理的参考判断标准,进而作为第一种补偿方式中划定分配比例的一个考量因素。

  (三)宅基地的征收补偿机制

  根据补偿内容和颁布时间的差异,宅基地征收补偿的现行规定可以分为两类或者两个阶段:一是《土地管理法》第47条“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定”和《土地管理法实施条例》第26条“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定。根据这些规定,《物权法》实施前宅基地被征收的,宅基地使用权人可以获得安置补助费以及基于集体成员资格可能分得的部分土地补偿款。二是《物权法》第42条第2款“足额支付土地补偿费、安置补助费”、第3款“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件”的规定,以及广东省、山西省等省市2007年后修改的《实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的地方性法规中“宅基地不予安置补助费”的规定。根据这些规定,《物权法》颁布实施后,宅基地被征收的,宅基地使用权人有权获得居住条件的保障以及基于集体成员资格可能分得的部分土地补偿款,不再获得安置补助费。

  但是,《物权法》对《土地管理法》规定的宅基地征收补偿规则修改后,仍然存在一些问题需要进一步明确和完善。首先,《物权法》并未明确区分宅基地使用权的征收补偿与宅基地上建筑物的征收补偿,而是在“保障居住条件”名下予以统筹考虑。在实践和地方性法规中不仅有住房安置补偿,还有货币补偿和另批宅基地等多种补偿方式的情况下,理当明析宅基地使用权的独立征收客体地位并构建宅基地使用权与其建筑物各自独立的最低补偿标准。其次,安置补助费不应取消,可以改为类似于搬迁等费用的补偿。第三,应当划清宅基地所有权与宅基地使用权征收利益的分配比例。鉴于宅基地使用权与自留地、自留山使用权都具有无期限的共性,亦可以统一两者集体土地所有权的分配比例,即根据宅基地的公平市场价格先确定完全所有权的土地补偿款,然后将其中的绝大部分再分配给宅基地使用权人,农民集体只象征性地分取一小部分。第四,宅基地所有权的土地补偿款应按照征地时集体建设用地的公平市场价格确定,而不能参照邻近耕地(或旱地[28])前三年的平均产值确定,也没有理由低于邻近耕地的补偿标准。[29][!--empirenews.page--]

  (四)集体建设用地的征收补偿机制

  现行法中的集体建设用地主要涉及乡(镇)村集体经济组织投资或集资,兴办乡(镇)企业、乡(镇)村公共设施和公益事业三类用地。与宅基地征收补偿一样,集体建设用地征收补偿的现行规定亦可分为两类或者两个阶段。但是,与《土地管理法》将宅基地内置于集体建设用地的规定不同,《物权法》在第十二章第135条至第150条详细规定了国有建设用地使用权后,仅以第151条将集体建设用地的规定转致给土地管理法等法律;而第十三章又单独规定了“宅基地使用权”。显然,《物权法》已经将宅基地和集体建设用地分开并列规定。基于同样的立法思路,《土地管理法》对集体建设用地和宅基地的征收补偿亦未加以区分,而从《物权法》第42条第3款规定看,征收集体土地上的房屋及其他不动产和住宅的补偿机制是有差异的,据此推知集体建设用地使用权和宅基地使用权的补偿机制也应当不同。因此,就征收补偿的差异性而言,将集体建设用地和宅基地分开进而并列规定,更具合理性。

  通过梳理相关规定,集体建设用地的征收补偿还有三点需要明确和完善:第一,集体建设用地使用权不应与土地承包经营权和宅基地使用权一样成为独立的征收客体,其使用权人应与“四荒”承包经营权人一样不能也不应分享土地补偿款,集体建设用地的全部土地补偿款应当属于农民集体所有。理由是:土地承包经营权和宅基地使用权的取得是以具有集体成员资格为提前的,是平等分享集体土地所有权提供的集体福利和社会保障的具体体现;土地承包经营权和宅基地使用权可以成为独立的征收客体并给予单独补偿,并非基于其用益物权属性,而是基于土地承包经营权和宅基地使用权所承载的均等的集体福利和社会保障利益。然而,集体建设用地使用权人则是具有独立主体资格的乡镇企业、本集体经济组织等。如果是本集体经济组织,那么集体建设用地的所有权主体与使用权主体可视为广义的混同,没有必要使集体建设用地使用权成为独立征收客体;如果是乡镇企业等其他主体,基于其取得集体建设用地使用权的非市场性,亦不应允许其获得集体建设用地使用权的单独补偿。集体经济组织可借鉴《土地管理法》第65条和《物权法》第148条的规定,收回集体建设用地使用权并退还相应使用费。第二,安置补助费与宅基地安置补助费一样不应取消,可以改为类似于搬迁等费用的补偿。第三,《物权法》规定集体建设用地的土地补偿费均参照耕地的年产值确定土地补偿费明显不符合足额、公正补偿原则。在确定集体建设用地补偿标准时,应当按照征收时集体建设用地的公平市场价格确定,同时在集体建设用地已经或者即将允许有条件入市的情况下,还应当考虑集体建设用地可预期的增值收益。

  (五)自留山、自留地的征收补偿机制

  自留地、自留山产生于高级合作社的发展过程中,分别在1956年《农业生产合作社示范章程》和1962年《农村人民公社工作条例修正草案》中首次规定;实行家庭承包经营后,仍然存在于《宪法》、《土地管理法》和《物权法》之中。特别是,《物权法》第184条将自留地、自留山与耕地、宅基地并列提出,这也可以说明在《农村土地承包法》颁布以后,基于耕地产生的土地承包经营权与基于自留地、自留山产生的土地使用权应当是有差异的。事实上,根据《农村土地承包经法》和《农村人民公社工作条例修正草案》等相关规定,耕地的土地承包经营权与自留地、自留山的土地使用权在法律属性上的最主要区别应当是:土地承包经营权是有期限的他物权,而自留地、自留山使用权则是无期限的他物权,且更接近于自物权。基于自留地、自留山使用权与土地承包经营权法律属性上的差异,自留地、自留山使用权的征收补偿理当有别于土地承包经营权的征收补偿。因此,自留地、自留山使用权的征收补偿机制在立法缺位的情况下,不能简单套用土地承包经营权的征收补偿规则。不过,鉴于自留地、自留山使用权不仅与土地承包经营权一样具有社会保障功能,而且还具有发展庭院经济、改善生活水平的重大作用,鉴于自留地、自留山使用权既是他物权又接近于自物权的法律属性,应当针对自留地、自留山的特殊性构建专门的征收补偿规则:可以在参照土地承包经营权补偿规则的基础上,适当调高自留地、自留山使用权人分享土地补偿费的数额,即按高于土地承包经营权征收时分配给被征地户的分配比例将土地补偿款的绝大部分分配给自留地、自留山使用权人,农民集体则可象征性地分取一小部分。

  【注释】

  [1]史际春、李青山:《论经济法的理念》,载《华东政法学院学报》2003年第2期。

  [2]“抑公”所要解决的是与公权力的对抗问题,而“扬私”在于农民个体意志的民主体现、权利的自我主张。参见陈小君:《走在乡间的小路上(代前言)——漫谈我国农村土地法律制度之“四面墙”》,载陈小君等:《后农业税时代农地法制运行实证研究》,北京:中国政法大学出版社2009年版,第Ⅴ页。[!--empirenews.page--]

  [3]刘勇:《物权法草案第49条应当取消——评物权法草案关于公益征收与征用制度的规定》,载《政治与法律》2006年第4期。

  [4]邹爱华、符启林:《论土地征收的性质》,载《法学杂志》2010年第5期。

  [5]截至2007年底,全国征地用途中仅有20%土地是为绿化等公共利益的,80%的农用地被征用后转做房地产开发等建设用地。参见赵蕾、陈宵:《土地法律修改将提速,保障农民权益是重心》,载《南方周末》2008年10月16日,第A4版。

  [6]陈小君:《农村土地法律制度的现实考察与研究——中国十省调研报告书》,北京:北京法律出版社2010年版,第247页。

  [7]“农村土地问题立法研究”课题组:《农村土地法律制度运行的现实考察——对我国十个省调查的总报告》,载《法商研究》2010年第1期。

  [8]陈明:《农地产权制度创新与农民土地财产权利保护》,武汉:湖北人民出版社2006年版,第147页。

  [9]王卫国:《21世纪中国民法之展望——海峡两岸民法研讨会论文集》,北京:中国政法大学出版社2008年版,第365页。

  [10]谭术魁:《中国频繁爆发征地冲突的原因分析》,载《中国土地科学》2008年第6期。

  [11]米万英:《澳门征收制度的特色》,载《法学》2007年第8期。

  [12]李蕊:《从美国司法判例看我国土地征收制度的完善》,载《广西社会科学》2005年第12期。

  [13]潘嘉玮:《城市化进程中土地征收法律问题研究》,北京:人民出版社2009年版,第201页。

  [14]贺荣:《物权法与行政诉讼实务问题研究》,北京:中国法制出版社2008年版,第174页。

  [15]王明扬:《法国行政法》,北京:中国政法大学出版社1988年版,第374-396页。

  [16]王春梅:《俄罗斯土地征收制度与私权保护》,载《俄罗斯中亚东欧研究》2007年第5期。

  [17]陈小君:《农地法律制度在后农业税时代的挑战与回应》,载《月旦民商法杂志》2007年第3期。

  [18]陈小君:《农村土地法律制度的现实考察与研究——中国十省调研报告书》,北京:北京法律出版社2010年版,第250页。

  [19]石佑启:《私有财产权公法保护研究——宪法与行政法的视角》,北京:北京大学出版社2007年版,第165-167页。

  [20]陈小君:《农村土地制度的物权法规范解析——学习<关于推进农村改革发展若干重大问题的决定>后的思考》,载《法商研究》2009年第1期。

  [21]王克强、王洪卫、刘红梅:《土地经济学》,上海:上海财经大学出版社2005年版,第288页。

  [22]自留地、自留山使用权在我国不少地区仍然存在,该权利主要因客体的特殊性而形成不同于一般的以农业耕作为目的的土地承包经营权。参见陈小君、高飞、耿卓、伦海波:《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲——以对我国十省农地问题立法调查为基础》,载《法律科学》2010年第1期。

  [23]陈小君、高飞、耿卓、伦海波:《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲——以对我国十省农地问题立法调查为基础》,载《法律科学》2010年第1期。

  [24]陈小君、蒋省三:《宅基地使用权制度:规范解析、实践挑战及其立法回应》,载《管理世界》2010年第10期。

  [25]此外,北大法意网“法院案例”库中南召县人民法院(2010)南召城民初字第143号民事判决书确认了“被告石灰窑组集体讨论决定将该补偿款项的30%分配给承包土地的村民,70%分配给组里现有在籍人口”的合法性;青海省西宁市湟源县人民法院(2011)源民二初字第5号民事判决书则以“原告对该土地有承包经营权,但不具有所有权,根据公平原则”为由,判决原告对征地款61400元享受65%,剩余的征地款35%归被告涌兴村委会所有”。

  [26]但是,如果有个别省市30年承包期的开始时间早于或晚于1999年,则可授权省级人民政府根据实际情况,分别确定低于或者高于“全国统一的固定比例”的分配标准。

  [27]郭平:《农地征收制度的变革契机——土地承包经营权的征收补偿制度》,载《华南农业大学学报(社会科学版)》2007年第3期。

  [28]见辽宁省《实施<中华人民共和国土地管理法>办法(2004年)》第24条。

  [29]山东省、辽宁、安徽等《实施<中华人民共和国土地管理法>办法(2004年修正)》规定:宅基地和建设用地的补偿标准均低于耕地的补偿倍数。

  [30]《山西分配办法》和《河南分配意见》规定:未确权确地到户的土地被征收征用后,其土地补偿费和安置补助费以不低于80%的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时,本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员;其余部分留给农村集体经济组织。[!--empirenews.page--]

  [31]陈小君:《农村土地制度的物权法规范解析——学习<关于推进农村改革发展若干重大问题的决定>后的思考》,载《法商研究》2009年第1期。

  [32]如果耕地、宅基地被征收后,集体经济组织又进行相应调配的,土地承包经营权和宅基地使用权对应的补偿款应当在本集体成员间平均分配。

  [33]王利明:《物权法论》,北京:中国政法大学出版社2008年版,第146页。

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