农权法律网编者按：征地占地发生了纠纷，农民维权为什么选择上访而不是走司法程序?那些进入行政诉讼程序的征地案件的争议焦点是什么，最终又是怎样的命运?请看李春燕教授的调查研究。

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　　李春燕：集体土地征收案件争议焦点和裁判结果调查思考

 

　　本文是作者承担的2012年教育部项目《变革与重构：集体土地征收程序研究》(项目编号：12YJC820048)的中期研究成果。

　　一、问题的缘起及研究文本的选择

　　近年，群体性上访事件频频见诸各类新闻媒体。据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。①

　　同时，国务院发展研究中心农村部副部长刘守英对2003年至2012年期间国内媒体公开报道的116个被征地农民上访和群体性事件进行整理和分析后发现，“有67起农民采取的方式是极端的方式，其中，35起采取围攻政府或武力对抗;15起采取静坐示威;13起采取围堵道路;39起采取阻止项目及破坏施工的方式;拒绝合作的13起;还有11起采取自焚自杀的最极端、最无助的方式。采取正当方式的很少，只有2例举报、3例报警、12例向法院起诉。”②前述调查揭示了两个事实：一是土地征收纠纷很多;二是被征地农民并不热衷于通过司法程序解决这一类纠纷。

　　这两个事实，尤其是后者，使笔者感触良深：在“司法是社会正义的最后一道防线”和“法官是社会正义的守护神”等观点已经成为学界共识的今天，被征地农民为什么不通过行政诉讼来维权?那些进入行政诉讼程序的土地征收案件的争议焦点是什么，最终遭到了怎样的命运?这类案件的争议焦点和裁判结果对完善行政诉讼立法、土地征收立法以及助推其他被征地农民有效维权能否有所启示?

　　无疑，探寻集体土地征收案件的争议焦点与裁判结果的最佳途径是对各人民法院审结的集体土地征收案件进行梳理和统计。然而，在人民法院的裁判文书公开制度还没有完全建立起来的情况下，以上所述的研究思路，却是无法展开的。庆幸的是，国内知名的法律数据库“北大法宝”(v5)(http://www.pkulaw.cn/cluster_call_form.aspx)设置有“司法案例库”专栏，提供“案例与裁判文书”的检索;同时，最高人民法院也在积极推动裁判文书的公开工作，专门建立了“中国裁判文书网”(http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/)。简言之，“北大法宝”与“中国裁判文书网”为笔者管窥集体土地征收案件提供了机会。另外，考虑到在两审终审制之下，一审裁判文书并不能说明案件的最终裁判情况，笔者决定以二审裁判文书为研究对象。

　　笔者的具体检索过程如下：2014年2月10日，登录“北大法宝”，进入“案例与裁判文书”栏目，以“行政征收”为案由，以全文中包含“集体土地”为条件，进行精确检索，共检索到72篇文书。随后，根据“案件情节”进行筛选，有30篇文书被列入“行政行为的种类”中“行政征收”项目之下;以“审理程序”进行进一步筛选，有22篇文书为“终审”。经阅读发现，其中的“姚远等十二人与正阳县人民政府房屋行政征收案”([2013]驻行终字第119-130号)不属于集体土地征收案件。同日，登录“中国裁判文书网”，在高级检索栏目下，以“土地”为关键词，以“行政征收”为案由，以“行政案件”为案件类型，对2004年3月1日至2014年2月10日期间裁判的案件进行检索，共检索到10篇文书。经阅读发现，仅两篇符合条件，并且其中一篇，即上诉人王育义等32人与被上诉人儋州市人民政府土地行政征收案([2012]琼立一终字第125号)，同时被“北大法宝”数据库所收集。这样，最终有22篇裁判文书被列为研究对象。

　　这22篇裁判文书所展现的22个案件的终审法院的地域分布和级别情况如表1、表2所示：

　　

 

　　诚然，试图以22篇裁判文书来展示集体土地征收案件的争议焦点与司法命运，未免有些武断;不过，既然这22个案件是真实的，那就意味着它们所展示的问题是客观存在的，至少可以成为观察集体土地征收案件的冰山一角。

　　另外，在本文成文之际，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2014年11月1日通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，并自2015年5月1日起施行。那么，在《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》施行后，这22篇裁判文书所展示的问题是否能够迎刃而解或得到缓解?这同样引起了笔者的兴趣。当然，对司法裁判的评价应当以当时合法有效的法律规范为依据，因此，下文在描述22篇裁判文书的争议焦点时，将忠实于裁判文书，即援引的都是第七届全国人民代表大会常务委员会第二次会议于1989年4月4日通过的《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释;在分析相关问题时，将以“《行政诉讼法》(1989年)”、“《行政诉讼法》(2014年)”方式行文。[!--empirenews.page--]

　　二、集体土地征收案件的争议焦点

　　从22篇裁判文书看，集体土地征收案件的争议焦点主要集中在八个方面。具体如下：

　　(一)受案范围

　　在22个案件中，被诉行政行为有批准征收土地的行为、发布征收土地公告的行为、发布土地征收安置补偿公告等，其中有3个案件在受案范围问题上发生争议：

　　一是泸州市江阳区茜草镇卫国村巴斗林合作社诉泸州市人民政府土地行政征收案。③该案的争议对象是泸州市人民政府发布的《泸州市人民政府征用土地方案公告》(泸市府地布[2004]11号)、泸州市国土资源局发布的征地补偿安置方案公告以及将补偿款项划到信用社、要求社员领取并交出土地和房屋的行为，被告是泸州市人民政府。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第30条第1款④和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款⑤的规定，“巴斗林合作社关于泸州市政府公告的土地地类、面积与事实差距太大，以及补偿、安置标准明显偏低的主张，不属于法院审理范围。”随后，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第(4)项的规定，判决驳回原告的诉讼请求。原告上诉后，二审法院则认为，“根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，征收土地的行为是征地方案经有权机关批准后，由被征地所在地的市、县人民政府组织实施的行为。上诉人对征收土地行为不服向人民法院起诉，依法不属人民法院的受案范围”，而根据《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“上诉人对补偿标准不服应当先由批准征地的人民政府裁决，不能直接向人民法院起诉。”进而对一审法院驳回诉讼请求的理由进行纠正。至于“征收土地行为”不属于人民法院的受案范围的具体法律依据，一审与二审裁判文书都没有明确说明。

　　二是王育义等与儋州市人民政府土地行政征收纠纷上诉案。⑥该案中，一审法院表示：“王育义等32人对其与和庆镇政府签订的征地拆迁补偿安置协议有异议，认为和庆镇政府补偿不到位，且安置的住房存在严重的质量问题等均属于民事违约范畴，王育义等32人可以通过其他途径予以解决。”这一观点也得到了二审法院的支持。

　　三是余国兴与湖北省人民政府土地行政征收纠纷上诉案。⑦从裁判文书的简短陈述看，本案的发展过程如下：余国兴对湖北省人民政府批准《湖北省国土资源厅关于批准恩施市人民政府2006年第十一批次建设用地的函》(鄂土资函[2006]947号)不服，向湖北省人民政府申请行政复议。湖北省人民政府在复议决定中告知余国兴“有向法院起诉寻求救济的权利”。余国兴认为湖北省人民政府批准征收土地的决定违法，请求撤销。一审法院认为，湖北省人民政府批准作出的947号征收土地决定属于《中华人民共和国行政复议法》第30条第2款⑧规定的最终裁决行为，根据《行政诉讼法》第12条第(4)项的规定，不属于行政诉讼的受案范围，故裁定驳回起诉。二审法院认同一审法院的判决理由，并认为“上诉人的湖北省人民政府的复议决定不是法律规定复议终局的行政行为的上诉理由，超出上诉人一审诉讼请求范围，本院不予审理”，最终裁定驳回上诉。

　　(二)原告资格

　　在22个案件中，有两个案件对原告资格发生争议。

　　一是罗伟雄等与兴宁市国土资源局行政征收纠纷上诉案。⑨在该案中，一审法院认为，根据“《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第3条‘村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼’的规定，对涉及农村集体土地的行政行为村集体经济组织不起诉的，如过半数的村民决定提起诉讼的，仍然应该以该集体经济组织的名义提起诉讼，而不能以村民个人的名义提起诉讼。”因此，裁定不予受理。上诉人主张：“现我村有725名(已过半数)具有代表农村集体组织提起诉讼主体资格的村民，符合法律规定。”不过，二审法院没有支持上诉人的主张，指出：“上诉人罗伟雄等716人在持有其所在村民委员会或当地派出所出具的兴宁市宁新镇寨仔村的村民总人数、716名上诉人为该村村民且过半数的证明后，可以该集体经济组织的名义另行提起诉讼。”

　　二是常德市鼎城区石公桥镇三堰口村第六村民小组与常德市鼎城区人民政府土地行政征收纠纷上诉案。⑩在该案中，一审法院驳回原告起诉的理由是“被告区政府所征收土地属于常德市鼎城区石公桥镇三堰口村村农民集体经济组织所有，原告三堰六组不享有被征收土地的所有权，不具备原告主体资格。”二审法院结合上诉人的诉讼请求，指出：“土地补偿费用应由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权。三堰六组因不享有被征收土地的所有权，因此，不能以土地所有者的名义主张与被征收土地相关的权利。”[!--empirenews.page--]

　　(三)诉讼请求

　　在22个案件中，对诉讼请求发生争议的仅1个，即周某某等与宁海县人民政府土地行政征收纠纷上诉案。(11)

　　在该案中，一审法院认：“有具体的诉讼请求和事实根据是原告起诉符合起诉条件的一项具体要求。土地征收的内涵非常广泛，其中包含若干个具体行政行为。原告应当根据自己的需求，针对相应具体行政行为提起行政诉讼。原告周某某等11人提出的请求法院确认被告于2009—2010年期间对宁海县梅林街道大路周村集体土地征收行政行为违法，责令被告重新作出具体行政行为的诉讼请求不够明确，不符合起诉要求。”于是，裁定驳回起诉。上诉人主张自己的诉讼请求是明确具体的，但未得到二审法院的支持。

　　(四)起诉期限

　　在22个案件中，涉及起诉期限争议的有两个：

　　一是王育义等与儋州市人民政府土地行政征收纠纷上诉案。(12)在该案中，一审法院认为，本案应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条第1款(13)对起诉期限的规定，而王育义等32人于1995年7月就已经知道该征地行为的内容，并于当年搬迁到安置住房居住至今，但其直至2011年6月才提起本案行政诉讼，显然已超过两年法定起诉期限，且无正当理由，故裁定驳回起诉。上诉人则主张适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第42条(14)关于20年起诉期限的规定。最终，二审法院没有支持上诉人的主张。

　　二是新乡县国土资源局等与新乡县朗公庙朗中街第四村民小组等土地征收行政行为纠纷案。(15)在该案中，一审法院认为，本案所涉的征地行为发生于1992年11月，至原告起诉时未超过20年。被告县国土局没有证据能证明原告知道该40亩土地的征收行为，故根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第42条的规定，原告的起诉没有超过起诉期限。上诉人新乡县国土资源局和新乡县人民政府都主张原告已经超出起诉期限，但没有获得二审法院的支持。

　　(五)起诉程序

　　关于起诉程序的争议，主要是集体土地征收案件应否复议前置，具体包括两类案件：

　　一类表现在对《行政复议法》第30条第1款和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第7条的理解与适用上。

　　如在新乡县国土资源局等与新乡县朗公庙朗中街第四村民小组等土地征收行政行为纠纷案(16)中，上诉人新乡县国土资源局与新乡县人民政府都认为原告对自己实施的土地征收行为不服时，应依照《行政复议法》第30条第1款的规定，先行申请行政复议;而终审法院则认为，朗中街第四、第七村民小组对新乡县国土局及新乡县人民政府作出的土地征收行为不服，向人民法院提起诉讼的，原审法院予以受理并作出判决，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第7条的规定。

　　又如，在刘克建与杞县人民政府等土地行政征收纠纷上诉案(17)中，一审法院认为原审原告刘克建未经复议程序，直接对杞县国土资源局杞国土资字[2008]第93号征地告知书提起诉讼，违反了《行政复议法》第30条第1款的规定，应予驳回起诉。即便刘克建上诉时称“起诉前已向开封市人民政府申请复议，开封市人民政府逾期未答复”，但二审法院坚持认为上诉人刘克建“在未依法先向有关行政机关申请复议的前提下即向人民法院提起行政诉讼不符合法律规定”，随即驳回上诉，维持原裁定。

　　另一类表现在对《土地管理法实施条例》第25条第3款(18)的理解与适用上。如在泸州市江阳区茜草镇卫国村巴斗林合作社诉泸州市人民政府土地行政征收案(19)中，二审法院认为，根据《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，“上诉人对补偿标准不服应当先由批准征地的人民政府裁决，不能直接向人民法院起诉”，进而不支持上诉人的上诉理由。

　　(六)管辖法院

　　在22个案件中，对管辖法院提出争议的只有1个，即常德市鼎城区石公桥镇三堰口村第六村民小组与常德市鼎城区人民政府土地行政征收纠纷上诉案。(20)

　　在该案中，原告最初起诉至常德市中级人民法院，常德市中级人民法院院经审查后，作出[2010]常行初字第80号行政裁定，将该案移交常德市鼎城区人民法院审理。常德市鼎城区人民法院作出[2010]常鼎行初字第23号行政裁定驳回原告起诉后，原告又上诉至常德市中级人民法院。在二审中，对于上诉人提出本案一审应由常德市中级人民法院审理的问题，常德市中级人民法院认为，“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第23条第1款(21)的规定，上级人民法院有权将自己管辖的第一审行政案件交下级人民法院审判，故对其请求不予支持。”

　　(七)土地征收程序

　　对土地征收程序的争议，主要是对“未批先征”是否合法的争议。根据《土地管理法》第44条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。同时，根据该法第46条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。也就是说，按照《土地管理法》的规定，应当是先由国务院或省级人民政府批准征收土地，然后再由县级以上地方人民政府组织实施征收土地。[!--empirenews.page--]

　　在杨光兰等与开发区管委会土地行政征收纠纷上诉案(22)中，二审法院认为：“云南省国土资源厅审核并报云南省人民政府同意于2007年2月8日以云国土资耕[2007]13号《关于楚雄市2006年度第四批城市建设农用地转用及土地征收的批复》的形式批准征收涉及本案的集体土地，但在2004年2月20日，上诉人开发区管委会下属职能部门就发布了楚开征字[2005]06号《征收土地公告》，同年3月22日与上诉人杨光兰等所在村民小组签订《征用土地协议书》，并发出了《公告》，拨付了征地款，对需要拆迁的地上附着物进行了测量、评估。其实际征收土地的行为在得到批准之前，该具体行政行为违反了上述法律规定。”同时，鉴于该宗土地已完成征收，二审法院支持一审法院做出的确认该具体行政行为违法的判决。同样，在新乡县国土资源局等与新乡县朗公庙朗中街第四村民小组等土地征收行政行为纠纷案(23)中，二审法院认为被告县国土局1992年批复同意同辉公司征收10亩荒地、1993年批复同意玉辉公司征收20亩耕地的行为，都未经县政府、省政府的批准，属超越职权，应予确认违法。

　　除“未批先征”外，对土地征收公告的发布时间也有争议。如在曹运力等与惠州市惠阳区人民政府土地行政征收纠纷上诉案(24)中，原审原告认为被诉的《惠州市惠阳区人民政府土地征收公告》(惠阳府[2012]113号)是在国土资源部批复之后的近4个月后才作出的，违反《征用土地公告办法》第4条(25)规定。一审法院认为：“在诉讼中，原审被告惠州市惠阳区人民政府有无在征收土地方案批准文件收到之日起10个工作日内进行征收土地公告没有提供证据虽存在瑕疵，但不影响征收土地方案的具体实施及青苗补偿款的落实到位和原审原告曹运力、曹任宏领取青苗补偿款”;在原审原告上诉后，二审法院指出：“国土资源部于2012年7月24日批复涉案征地项目，被上诉人同年11月22日发布征地公告，原审判决认定被上诉人发布征地公告迟延，但未影响征地方案的实施及对权利人的补偿并无不当，本院予以确认。”

　　(八)土地征收补偿

　　土地征收补偿争议主要包括三类：

　　一是对土地征收补偿安置协议的履行发生争议，如前述王育义等与儋州市人民政府土地行政征收纠纷上诉案。

　　二是对土地补偿安置公告的内容存在争议。如在言顺招等与株洲市国土资源局征地补偿安置方案纠纷上诉案(26)中，上诉人言顺招、言仕明认为被上诉人发布的《征地补偿安置公告》缺少农业人员的具体安置途径及其他有关征地补偿安置的具体措施，但二审法院认为，被上诉人“于2009年8月3日发布的《征地补偿安置方案公告》虽没有将农业人员的具体安置途径及其他有关征地补偿安置的具体措施列明，考虑到相关单位已将《株洲市人民政府关于印发的通知》(株政发[2006]20号文件)以征地拆迁工作宣传手册的形式向被征地农民宣传、发放。该文件较为详细地向被征地农民告知了上述内容。《征地补偿安置方案公告》内容确实存在缺失，但没有实质损害被拆迁人的合法权益。”最终，二审法院没有支持上诉人的上诉主张。

　　三是对土地征收补偿标准发生争议，如在泸州市江阳区茜草镇卫国村巴斗林合作社诉泸州市人民政府土地行政征收案(27)中，原告主张“住房安置、社保金额、附着物尤其是房屋的赔偿等标准都明显偏低，导致被征地农民生活水平大幅下降……”，但未获得一审法院的支持，而二审法院认为“上诉人对补偿标准不服应当先由批准征地的人民政府裁决，不能直接向人民法院起诉”。

　　三、集体土地征收案件的裁判结果

　　22个案件的一审裁判结果如表3所示：

　　

 

　　抛开学理上对不予受理裁定、驳回起诉裁定与驳回诉讼请求判决的区分，仅从原告的起诉是否获得法院的支持角度看，在22个案件中，原告90.9%的起诉没有获得法院的支持。

　　随后，这22个案件中，有21个案件的原告提出上诉，有2个案件的被告提出上诉。(28)被告提出上诉的两个案件，二审法院都判决“驳回上诉，维持原判”;原告提出上诉的21个案件，二审法院的裁判结果如表4所示。从中可见，至少有85.7%的一审原告并没有通过二审程序而达到其预期目标。

　　

 

　　四、对集体土地征收案件的争议焦点及裁判结果的思考

　　通过分析22个集体土地征收案件的争议焦点和裁判结果，并结合《行政诉讼法》的修改，笔者认为，以下问题值得学界的关注与思考：

　　(一)如何破除制约土地被征收人通过司法途径维权的障碍

　　笔者认为，公民、法人和其他组织在选择维权途径时，维权效果与维权成本是两个重要的考量因素。对维权效果的预测，除基于对法律的信仰外，主要是基于对周边相同或相似案件的司法命运的观察。也就是说，法院的裁判历来具有双重效果：一是向案件当事人表明一种态度，二是向社会公众表明一种态度。在审判公开原则之下，后者的效果被放大了。当某争议被诉至法院时，与当事人具有相同或相似遭遇的社会公众往往聚拢过来，先是旁观，然后根据法院的裁判，权衡如何处理自己的事务——是诉讼，还是其他?特别是在法治的权威尚未建立起来的情况下，只要法院中处理同类案件的审判人员没有发生大的变动，社会公众是轻易不会往“枪口”上撞的。具体到集体土地征收案件，当被征收人发现法院的裁判结果呈现一边倒——支持土地征收行为——的态势，并且基本上不对判决理由进行明示时，被征收人恐怕不会把集体土地征收争议诉诸法院。[!--empirenews.page--]

　　就维权成本而言，行政诉讼的案件受理费虽然比较低廉，但是其诉讼规则的复杂性恐怕不是普通公民所能应对的。在前述22个案件的一审程序中，有27.2%的案件被裁定不予受理或驳回起诉，理由是不属于行政诉讼的受案范围、起诉人不具有原告资格、超出起诉期限、没有明确的诉讼请求、未遵循复议前置程序，等等。原告资格等前述规则的设置初衷是防止原告滥用诉权，确保司法资源利用的效益最大化。但是，从土地被征收人的法律素质角度看，前述规则就成了土地被征收人启动司法程序的羁绊。确实，土地被征收人可以通过聘请律师来弥补自己在法律知识结构上的不足。不过，值得注意的是，土地被征收人的经济条件往往不容乐观，在对裁判结果毫无预期的情况下，让他们主动聘请律师是不太现实的。相比较而言，趁农闲季节，到省城或北京去上访，这成本就低了很多。而且，如果幸运，被某位国家领导人接待，相关问题的解决就将一路绿灯。

　　当然，笔者对22个案件的裁判结果呈一边倒态势的不良影响的分析，并非是希望法院的裁判结果都支持土地被征收人。毕竟，法院在裁判时，应当“以事实为根据，以法律为准绳”。如何使法院的裁判结果不对土地被征收人产生“误导”?解铃还须系铃人，关键是法院能否秉公司法，能否详细而周密地说明裁判理由，能否使土地被征收人信服其裁判。

　　至于行政诉讼规则的设置，确实需要考虑行政诉讼的特殊性，但也应结合土地被征收人的法律素质，通过相关制度设置，来降低土地被征收人通过司法途径来维权的成本。如，可以修改《法律援助条例》，将集体土地征收案件纳入法律援助的范围。

　　(二)如何提升程序在集体土地征收中的地位

　　法律规范对社会公众的威慑力集中体现在法律后果部分，即违反法律规范所确定的行为模式时所应承担的法律责任。对于集体土地征收的规制，主要体现为目的规制(即“为了公共利益的需要”)、程序规制和补偿标准的规制。其中，就程序规制而言，《土地管理法》及其实施条例对集体土地征收程序做出了较为细致的规定，如报请征收土地——批准征收土地——组织实施征收土地(包括发布土地征收公告与土地征收安置补偿公告，并具体落实之)等。同时，《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”对集体土地征收程序给予关注。而且，根据《行政诉讼法》(1989年)第54条的规定：“违反法定程序”的行政行为应当被撤销。诚然，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第58条为撤销“违反法定程序”的集体土地征收行为留了一个口子，即“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决”，而不是判决撤销。但是，需要关注的是，这一条文不仅在前半部分给出了适用确认违法判决的适用条件——“撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失”——而且明确了确认违法判决的附带条件——“并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损害的，依法判决承担赔偿责任”。唯有这样，法律程序的尊严才能够得到维护。

　　然而，在前述22个案件中，只有对于明显程序违法的，如“未批先征”，受诉法院才判决确认违法。对于一般的程序违法，则以对实体权益没有大碍为由搪塞一下。即便是确认违法，也没有就撤销被诉集体土地征收行为“将会给国家利益或者公共利益造成重大损失”进行论证，更没有责令被告采取补救措施。对待法律程序的这一司法态度，在令“程序工具主义”论者欢呼雀跃的同时，也会给土地被征收人的生活蒙上一层霜雪。

　　当然，考虑到行政效率的需要，笔者并不赞成对“违反法定程序”的集体土地征收行为给予一刀切，全部予以撤销。值得关注的是，《行政诉讼法》(2014年)根据行政行为“违反法定程序”的严重程度及对原告权利的影响情况，规定了两种裁判方式：一是对“违反法定程序”的行政行为，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为;二是对“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。(29)从这一规定来看，即便是“行政行为程序轻微违法”，但如果对原告权利产生了实际影响，那么人民法院就应当采用第一种判决方式。与《行政诉讼法》(1989年)第54条的规定相比，《行政诉讼法》(2014年)的前述规定突出了对“原告权利”的保护，具有重要意义。这样，今后，司法界及学界的要务之一是科学确定“原告权利”的范围，并建立行政行为是否对“原告权利”产生“实际影响”的判断标准。至于当下，法院应当坚守的依然是《行政诉讼法》(1989年)及其司法解释以及《土地管理法》、《物权法》的规定。[!--empirenews.page--]

　　(三)如何确定集体土地征收案件的管辖法院

　　根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》(法释[2008]1号)第1条第(1)项的规定：“被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”，属于《行政诉讼法》第14条第(3)项规定的应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件。在22个案件中，基于集体土地征收权限的划分，被告多是县级人民政府、县级土地管理部门和省级人民政府。其中，以独立的县级土地管理部门为被告的案件仅1件，即言顺招等与株洲市国土资源局征地补偿安置方案纠纷上诉案，但以基层人民法院为管辖法院的案件有13个。

　　也就是说，在前述22个案件中，除言顺招等与株洲市国土资源局征地补偿安置方案纠纷上诉案外，其他案件的管辖法院都应当是中级人民法院。进一步说，目前以基层人民法院为管辖法院的13个案件中，至少有12个案件的管辖法院面临着合法性拷问。令人欣慰的是，在常德市鼎城区石公桥镇三堰口村第六村民小组与常德市鼎城区人民政府土地行政征收纠纷上诉案中，二审法院将本案由基层法院审理解释为是管辖权的转移。但在其他11个案件中，当事人没有对管辖法院提出过质疑，法院也就佯装不知了。

　　不过，值得关注的是，管辖权转移制度虽有值得肯定之处，如有利于平衡各级法院之间的工作负担，但如果对管辖权转移的条件和程序不加严格限制，级别管辖制度的功能就将无法实现。遗憾的是，《行政诉讼法》(2014年)第24条(30)对管辖权转移制度的规定依然比较笼统。

　　(四)如何把握驳回诉讼请求判决的适用范围

　　在22个案件的一审程序中，有63.6%的案件被判决“驳回诉讼请求”。“驳回诉讼请求”判决是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中创设的判决形式。该司法解释第56条规定：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：(一)起诉被告不作为理由不能成立的;(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的;(三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的;(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”在实践中，驳回诉讼请求判决受到法院的青睐，特别是当“被诉具体行政行为合法但存在合理性问题”时，该判决形式给被告留足了迈向最佳行政的空间。

　　不过，当以行政诉讼的立法目的和审查内容来审视驳回诉讼请求判决时，该判决形式的光彩就会暗淡许多。根据《行政诉讼法》(1989年)第1条的规定，行政诉讼的立法目的是“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。同时，《行政诉讼法》(1989年)第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这意味着，在行政诉讼中，人民法院应当对被诉行政行为是否合法表明态度，而不是单纯立足于原告的诉讼请求，判断应否支持原告的诉讼请求。这也是行政诉讼与民事诉讼的区别之一。

　　深言之，在一定意义上，驳回诉讼请求判决与行政诉讼的立法目的和审查内容并不完全相容。或许也正因此，《行政诉讼法》(2014年)虽然保留了驳回诉讼请求这一判决形式，但改变了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的开放性立法模式，将该判决形式的适用条件限定为“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立”。(31)笔者深信，《行政诉讼法》(2014年)实施后，“驳回诉讼请求判决”在集体土地征收案件中的适用比例将会有大幅度下降。

　　(五)如何理解集体土地征收行为的可诉性

　　在泸州市江阳区茜草镇卫国村巴斗林合作社诉泸州市人民政府土地行政征收案(32)中，泸州市中级人民法院将征收土地的行为界定为“征地方案经有权机关批准后，由被征地所在地的市、县人民政府组织实施的行为”，即征收土地的行为等同于组织实施征地的行为，并主张该行政行为不属于行政诉讼的受案范围。另外，在王育义等与儋州市人民政府土地行政征收纠纷上诉案(33)中，一审法院认为王育义等32人与和庆镇政府签订的征地拆迁补偿安置协议以及和庆镇政府补偿不到位、安置的住房存在严重质量等问题等均属于民事违约范畴，进而不予审理。在余国兴诉湖北省人民政府案(34)中，一审法院和二审法院都认为被诉行政行为湖北省人民政府批准做出的947号征收土地决定属于《行政复议法》第30条第2款规定的“最终裁决行为”，不属于行政诉讼的受案范围。以上3个案件提出了同样的问题：集体土地征收行为是否具有可诉性?或者说，哪些集体土地征收行为具有可诉性?

　　关于行政行为的可诉性，根据《行政诉讼法》(1989年)及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，凡是对公民的权利义务产生影响的行政行为都具有可诉性，而不管该行政行为是授益行政行为还是负担行政行为，是单方行政行为还是双方行政行为。集体土地征收是由一系列行政行为构成的整体。在这一过程中，有些行政行为对集体土地所有人、使用人等利害关系人的权利义务没有影响，就不具有可诉性，如用地单位报请征收土地的行为。但对于那些影响集体土地的利害关系人的权利和义务的集体土地征收过程中的行为，则具有可诉性，如批准征收土地的行为、发布土地征收公告的行为、发布土地征收补偿安置公告的行为、特定行政机关与集体土地被征收人签订的土地征收安置协议，等等。[!--empirenews.page--]

　　在此，特别要提出的是，国务院和省级人民政府批准征收土地的行政行为应纳入行政诉讼的受案范围。这类行政行为虽然具有内部行政行为的形式，但其法律效果直接波及集体土地被征收人，已经具有外部效力。而且，如果不将该类行政行为纳入行政诉讼的受案范围，也就很难发现报批阶段的违法行为。同时，《行政复议法》第30条第2款只是规定“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”，并未规定国务院和省级人民政府的征收土地的决定不具有可诉性。

　　此外，土地征收安置协议的法律性质也应引起关注。事实上，该类行为是特定行政机关根据土地征收安置标准与集体土地被征收人签订的，是为了实现土地征收这一公共目的，在性质上属于行政合同。在最高人民法院关于行政诉讼案由的规定中，“行政合同”已被列为案由之一。因此，土地征收安置协议也具有可诉性。

　　令人欣慰的是，《行政诉讼法》(2014年)已对集体土地征收行为的可诉性给出了肯定答复。根据该法第12条第(5)项和第(11)项的规定，公民、法人或者其他组织对征收决定及其补偿决定不服提起诉讼的，以及认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议而提起诉讼的，人民法院都应当受理。可以预见，在《行政诉讼法》(2014年)实施之后，集体土地征收行为是否可诉将不再是土地被征收人司法维权之路上的绊脚石。

　　(六)如何开展涉农法制宣传教育

　　前述22个案件中，透过双方当事人对原告资格、起诉期限、起诉程序等问题的争议，可以发现，作为原告的土地被征收人的法律知识比较欠缺。甚至，某些案件中，土地被征收人在起诉时，对集体土地归谁所有、土地补偿费应归集体还是村民所有，也还存在不同认识。这类争议的发生，充分说明涉农法制宣传教育有待加强。

　　那么，应当如何开展涉农法制宣传教育?譬如说，涉农法制宣传教育的重点对象是谁?是一般农民，还是掌控农民权益的国家机关及其工作人员?涉农法制宣传教育的重点内容是什么?是农民应当履行的义务，还是农民依法享有的权利以及维权途径的选择技巧?涉农法制宣传教育的有效方式是什么?是天马行空式的理论说教，还是拉家常式的以案说法?如果未对前述问题进行深入研究，涉农法制宣传教育就永远无法迎来收获的季节。

　　五、余论

　　囿于研究素材和研究能力的限制，笔者对集体土地征收案件的观察可能是片面的，相关思考也比较肤浅。在此，无非是抛砖引玉，期待学界关注集体土地征收案件的产生原因及其解决途径，为土地被征收人依法维权提供指引。而且，毋庸置疑，伴随着《行政诉讼法》(2014年)的施行，集体土地被征收人的司法维权之路将越来越畅通和有效。

　　另外，在此，有必要提及“公共利益”在集体土地征收案件中的角色。根据《宪法》第10条第3款、(35)《物权法》第42条第1款、(36)《土地管理法》第2条第4款(37)的规定，国家只有为了公共利益的需要才能征收集体土地。而且，在学界的视野中，对集体土地征收行为进行规制的重要方式之一就是目的规制。不过，在22篇裁判文书中，仅2篇论及“公共利益”：一是王育义等与儋州市人民政府土地行政征收纠纷上诉案。(38)该案的二审裁判文书指出，一审法院认为：“儋州市和庆镇人民政府(以下简称和庆镇政府)为乡镇公共利益(注：着重号为笔者所加，下同)建设需要，征用了包括王育义等46户原宅基地在内的和庆镇和庆管理区的集体土地62.228亩，用于改造道路及其他公共设施等建设项目。”至于原审原告与原审被告在一审程序中是否对该土地征收行为的目的——“为了公共利益的需要”——进行过激辩，不得而知。在二审程序中，法院将争议焦点概括为起诉行为是否超出起诉期限，对该土地征收行为是否满足“为了公共利益的需要”这一要件未予阐释。二是王朝永等与景东彝族自治县人民政府土地行政征收纠纷上诉案。(39)在该案中，景东彝族自治县人民政府根据《景东县县城总体规划调整(2006—2020)》决定，授权县国土局征收土地。随后，县国土局发布了拟征收农民集体土地的通告，在村民未提出听证申请情况下，与平掌小组签定了《征收协议》。一审法院认为景东彝族自治县人民政府征收土地程序合法，补偿适当，判决驳回原告平掌小组的诉讼请求。原告上诉后，被上诉人答辩称：“县政府征收行为符合公共利益和法律规定……”除此之外，裁判文书再未论及“公共利益”。可见，“为了公共利益的需要”这一规制集体土地征收行为的核心要件似乎并没有发挥出应有的规制作用。这一现象又是如何形成的?当目的规制失效时，程序规制与补偿标准规制能否遏制住国家滥用集体土地征收权的冲动?这同样值得学界深思。[!--empirenews.page--]

　　注释：

　　①洪巧俊：《公平补偿征地是最好的“维稳”》，新华每日电讯，http://news.xinhuanet.com/comments/2012-12/26/c_114164021.htm.(最后访问时间：2014年2月1日)。

　　②刘守英：《改革以地谋发展模式》，载《中国改革》2012年第1期。

　　③参见四川省泸州市中级人民法院[2005]泸行终字第153号行政判决书。

　　④即“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议：对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”

　　⑤即“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调：协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决……”

　　⑥参见海南省高级人民法院[2012]琼立一终字第125号行政裁定书。

　　⑦参见湖北省高级人民法院[2011]鄂行终字第20号行政裁定书。

　　⑧即“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”

　　⑨参见广东省高级人民法院[2013]粤高法行终字第111号行政裁定书。

　　⑩参见湖南省常德市中级人民法院[2011]常行终字第49号行政裁定书。

　　(11)参见浙江省宁波市中级人民法院[2012]浙甬行终字第65号行政裁定书。

　　(12)参见海南省高级人民法院[2012]琼立一终字第125号行政裁定书。

　　(13)即“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”

　　(14)即“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”

　　(15)河南省新乡市中级人民法院行政判决书[2012]新行终字第63号。

　　(16)参见河南省新乡市中级人民法院[2012]新行终字第63号行政判决书。

　　(17)参见河南省开封市中级人民法院[2010]汴行终字第22号行政裁定书。

　　(18)即“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决……”

　　(19)参见四川省泸州市中级人民法院[2005]泸行终字第153号行政裁定书。

　　(20)参见湖南省常德市中级人民法院[2011]常行终字第49号行政裁定书。

　　(21)即“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。”

　　(22)参见云南省高级人民法院[2010]云高行终字第17号行政判决书。

　　(23)参见河南省新乡市中级人民法院[2012]新行终字第63号行政判决书。

　　(24)参见广东省高级人民法院[2013]粤高法行终字第663号行政判决书。

　　(25)即“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”

　　(26)参见株洲市中级人民法院[2011]株中法行终字第22号行政判决书。

　　(27)参见四川省泸州市中级人民法院[2005]泸行终字第153号行政裁定书。

　　(28)一是新乡县国土资源局等与新乡县朗公庙朗中街第四村民小组等土地征收行政行为纠纷案。该案中，一审法院判决“确认被告新乡县国土资源局、新乡县人民政府依据新土字[1992]117号文、新土字[1993]1号文、新政土[1994]43号文所实施的土地征收行为违法”，后被告提出上诉。二是杨光兰等与开发区管委会土地行政征收纠纷上诉案。该案中，一审法院判决被告开发区管委会在云南省人民政府批准其征地行为之前所实施的具体行政行为违法，并驳回原告的其他诉讼请求，后原告与被告都提出上诉。

　　(29)《行政诉讼法》(2014年)第70、74条。

　　(30)即“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。”

　　(31)《行政诉讼法》[2014]第69条。

　　(32)参见四川省泸州市中级人民法院[2005]泸行终字第153号行政裁定书。[!--empirenews.page--]

　　(33)参见海南省高级人民法院[2012]琼立一终字第125号行政裁定书。

　　(34)参见湖北省高级人民法院[2011]鄂行终字第20号行政裁定书。

　　(35)即“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

　　(36)即“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”

　　(37)即“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

　　(38)参见海南省高级人民法院[2012]琼立一终字第125号行政裁定书。

　　(39)参见云南省高级人民法院[2011]云高行终字第67号行政判决书。