农权法律网编者按：土地征收目的范围与可持续发展之间存在着哪些冲突?补偿款高低与城乡统筹发展之间存在着哪些冲突?被征地农民不能就业与以人为本之间存在着哪些冲突?农权网为您推荐本文让您对此有深入的解。

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　　摘自“邹爱华：科学发展观视阈下土地征收制度的完善”

　　1.过于宽泛的土地征收目的范围与可持续发展之间存在着冲突

　　虽然宪法和土地管理法都明确规定，只有当为了公共利益时才能征地，但由于宪法和土地管理法都没有明确规定公共利益的范围，加上公共利益本身具有不确定性，导致实践中的土地征收目的范围过于宽泛，只要政府觉得有必要征地，就可以启动征收程序进行征地。修建公路、铁路、港口等公用的基础设施可以征收土地;为了促进高等教育的发展，扩展大学校园或异地重建校园，设立大学城可以征收土地;为了发展经济，引进高技术企业，推动工业化进程，设立各种高新技术开发区可以征收土地;为了推动城市化进程，房地产开发商修建商品房也可以征收土地，等等。

　　需要指出的是，政府超越公共利益的需要征地可以找到法律依据。土地管理法第43条规定:任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。根据该条规定，只要单位和个人进行建设，不管是为了公共利益目的的建设，还是为了私人利益目的的建设，都只能使用国家原有的土地和征收农民集体所有的土地后所获得的土地。这就意味着，当国家原有的土地不能满足为了私人利益目的的建设需要时，国家可以征收农民集体所有的土地，提供给为了私人利益目的的单位和个人进行建设。当前，在实践中，有的地方政府就是这样操作的。

　　由于政府可以超越公共利益的需要征地，加上政府可以低价征地和高价出让土地使用权，获得巨额财政收入，导致政府倾向于尽可能地多征地，而不是尽可能地充分利用原有的国有土地。这种做法不利于保护我国的耕地，导致我国的耕地日益减少。

　　政府超越公共利益的需要征地所导致的耕地减少与可持续发展之间相互冲突，主要体现在耕地减少会危及我国的粮食安全。一个国家要想长治久安、持续发展，首先必须保证本国的粮食安全。要想保证粮食安全，就必须维持与人口数量相匹配的一定数量的耕地。当前中国人口已经达到13亿，到2033年有可能达到15亿的高峰值，为了保证国人的粮食安全，至少需要18亿亩的耕地。[1]但是，根据国务院2008年10月23日发布的《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》的介绍，未来我国耕地保护的形势日趋严峻，城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地。根据《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》的规定，到2010和2020年，我国的耕地应当分别维持在18.18亿亩和18.05亿亩。截至2008年，我国的耕地为18.257亿亩。据此判断，如果政府能够严格按照国家的规定，尽可能少地征地，上述目标应当可以实现，从而能够维持保证我国粮食安全的耕地数量。然而令人担忧的是，在政府倾向于尽可能多征地的情形下，上述目标能否实现。因为政府倾向于多征地的行为会导致规划目标在实际执行中被打折扣。

　　2.补偿额过低与城乡统筹发展之间存在着冲突

　　虽然我国的土地征收补偿标准不断提高，但是根据该标准支付给被征地农民和集体经济组织的补偿额在被征收土地的整个价值额中只占少部分。学者在实地调查和统计分析后认为，如果将政府出让被征地的土地使用权所获得的土地出让金(对于使用人而言是其获得土地使用权的成本价)假设为100，其中收益被征地农民只得到5%—10%，农村集体经济组织得到25%—30%，政府及各部门所得为60%—70%。[2]

　　被征地农民和农村集体经济组织所得的补偿额过低不利于城乡统筹发展。一是影响城市本身的发展。当一个农村集体经济组织的所有土地都被征收时，该集体经济组织就会被撤销，所有被征地农民的身份就会发生变化，由农民变成了市民。在这个身份转化过程中，如果被征地农民能够获得比较高的补偿款的话，过上普通的市民生活还是有保障的。可是，由于当前的补偿额偏低，被征地农民所获得的补偿款难以保障其普通的市民生活。如果遇上法定的补偿安置不到位，又不能就业时，被征地农民将沦为城市贫民。如果城市大量征地，出现众多的城市贫民，将会影响城市的社会和经济发展。二是影响农村的发展。当一个农村集体经济组织的土地只是部分被征收时，在大多数情形下，被征地农民的身份不会发生变化，仍然会居住在农村。在补偿额偏低的背景下，被征地农民一般很难维持原有的收入水平。被征地农民的收入减少，意味着该地区的流通资金减少，从而会影响当地的社会和经济发展。三是拉大了城市和农村之间的差距。当前我国的城市和农村之间本来就存在着比较大的差距，根据农业部提供的统计数据，2008年城乡居民收入比由2007年的3.33∶1扩大为3.36∶1，绝对差距由9646元首次超过1万元。[3]补偿额偏低将进一步拉大这种差距，原因在于，补偿额偏低意味着被征地农民和农村集体经济组织在失去土地的过程中，没有获得或者只获得了很少的土地增殖收益，失去了发展的物质基础，相反，补偿额偏低意味着政府和建设单位获得了所有的或者大部分的土地增殖收益，获得了进一步发展的物质基础。简言之，土地被征收后，如果补偿额偏低，农村的社会和经济发展将会出现停滞，甚至倒退，而城市的社会和经济发展将会加速，结果就是农村和城市的差距被进一步拉大。[!--empirenews.page--]

　　3.被征地农民不能就业与以人为本之间存在着冲突

　　虽然市场化的安置办法适应了市场经济形势下就业市场化和自主化的特点，但是这种安置办法对被征地农民不利，原因在于这种安置办法将被征地农民的就业问题交给了市场来解决，可是，在当前，由于外在的和自身的原因，许多被征地农民无法就业。从外在的形势来讲，我国现阶段的就业形势非常严峻，供给大于需求，劳动力市场上的竞争非常激烈。在这种不利的局面下，从自身来讲，被征地劳动力普遍地缺乏文化知识，素质不高，没有从事非农业生产的一技之长，没有竞争力，如果再遇上年龄偏大或身体不好，就更没有竞争力了。据不完全统计，到2004年3月，没有就业的被征地农民人数已达到4000万。[4]

　　在当前补偿额偏低和没有完善的社会保障保护的情形下，不能就业的被征地农民的生存和发展都遇到了困难，这种状况不符合以人为本的要求。贯彻以人为本的要求，意味着被征地农民的原有生活水平应当不下降，长远生计应当有保障，能够进一步发展。但实际情况是，当被征地农民不能就业时，他们的生存都会遇到困难，更谈不上发展了。九三学社2003年进行的一项调查表明，60%的失地农民生活处于十分困难的境地，有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30%。[5]

　　【注释】

　　[1]封志明《中国未来人口发展的粮食安全与耕地保障》，载于《人口研究》2007年第2期。

　　[2]温铁军、朱守银《土地资本的增殖收益及其分配——县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题》，载于《中国土地》1996年第4期。

　　[3]郭晋晖《城乡差距破万元中央将大幅提高粮食最低收购价》，载于《环球时报》2009年1月16日。

　　[4][5]邹爱华《被征地农民的补偿权与社会保障权》，载于《政法论坛》2009年第3期。