农权法律网编者按：土地征收公平补偿在历史上不断地发展和演变，具体是怎样演变的呢?农权网为您推荐本文让您对此有深入的了解。

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　　摘自李集合 彭立峰：土地征收：公平补偿离我们有多远?

 

　　公平补偿是现代土地征收制度的三大要素之一，但是该原则的确立经过了完全补偿原则一不完全补偿原则一公平补偿原则的曲折演进过程。具体如下：

　　(一)完全补偿原则

　　完全补偿原则要求政府在征收土地时，不仅要补偿所征收土地本身的通常价值，还必须补偿其“特别价值”(1794年《普鲁士一般邦法》)或“其他不利益”(1837年德国巴伐利亚《公益征收法》)[1].换言之，完全补偿原则要求土地征收机关尽可能全面补偿，使土地权利人所遭受的任何可能损失都得以弥补。

　　完全补偿原则以既得权说为理论基础。该说认为土地所有人对土地拥有的所有权是合法取得的既得权，应该得到绝对的保护。在所有权绝对的理念下，罗马法称所有权为“滥用”的权利;美国独立宣言宣称所有权系与生俱来;法国人权宣言宣告“所有权神圣不可侵犯”。“这种立法精神相继为欧陆各国民法所采用，成为民法最高原则之一”{2}.因此，土地所有权本质上为不可限制之权利，政府对于私人享有的土地所有权不得侵犯地剥夺。虽然政府在公共利益需要时必须对土地进行征收，但是土地征收本质上是对“法律面前人人平等”原则的破坏，为矫正其对平等的财产权的侵害，自然应当给予完全的补偿，才符合公平正义的要求。

　　完全补偿原则对私主体的土地所有权给予完全尊重，强调对土地权利人的充分保护，客观上有利于抑制政府过度征收土地的行为。但是完全补偿原则全然立足于个人主义，随着历史的发展，其局限性日益凸现，即所有权个体理性的过度膨胀。在完全补偿原则下，被征收土地的所有人处于谈判的垄断地位，出于自身利益最大化的考虑，所有权人往往坚持要求获得谈判合作盈余，将价格提高到市场价格之上。政府如果不以高昂的代价取得土地，那么就只能放弃征收。而前者高昂的交易成本严重影响政府提供相关公共物品的效率;后者的放弃则是个人私利对公共利益的挤出。两者均导致社会福利的极大损失。因此20世纪以来，完全补偿原则逐渐遭到摒弃。

　　(二)不完全补偿原则

　　代之而起的是不完全补偿原则。该原则认为土地所有权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要而依法加以征收，并且征收时不必完全补偿，而仅需给予不完全补偿。不完全补偿原则要求政府权衡公益的需求，参考当事人的财产状况，适当给予补偿，一般为征收土地的“收益价值”。

　　不完全补偿原则的理论依据多元化，主要有：一是公用征收说。该说认为法律固然有保障个人财产的一面，同时又有授予国家政府或机构征收私人财产的另一面。因此，个人财产权既接受国家的保护，同时也应受到政府合法征收的约束。对于因公共利益的需要而做出的合法征收，政府可以不承担责任，但应给予个人一定的补偿。二是社会职务说。该说摒弃了权利天赋的观念，认为国家或政府为了使个人尽其社会一份子的责任，首先应承认社会的权利，因为权力具有的本质具有义务性，人民的财产被征用后，政府或国家应酌量予以补偿，才能使社会职务得以继续履行。三是公平负担说。该说认为，国家在任何情况下都应以平等为基础为公民设定义务。政府为了公共利益而实施的土地征收行为使得一部分人承担的义务重于相同情况下的其他人时，国家应给予适当补偿，以调整和平衡这种义务不均衡现象，使得全体公民和受害者之间的平衡机制得到恢复。

　　虽然上述学说的具体内容各异，但是其实质相同，即通过否定“所有权神圣不可侵犯”的传统理念来推翻完全补偿原则;通过强调“所有权的社会义务”来论证不完全补偿的正当性。所谓“所有权的社会义务”是指“基于个人主义之思想，所有权固应属于个人，但其行使与公共利益相关应受社会之规律。所有权之行使，惟于符合公共利益时，其个人归属方可认为系正当。易言之，所有权乃是公共预期个人在利己心之原动力，仍能为公共利益作有效之行使，方将之委诸于个人，固社会基于公共利益，自须限制或剥夺个人之所有权。所有权何以成为本质上负有条件而可以限制之权利，终于在其本身觅得理论上之正当证据。”{3}正是从这一意义出发，财产不再意味着权力，而意味着责任{4}.因此土地权利人有义务接受政府的合法征收，而政府仅需给予不完全补偿。

　　不完全补偿原则旨在调和个人主义支配下个人利益与公共利益的冲突，它降低了政府征收土地的交易成本，充分发挥政府提供公共物品的规模经济优势，有利于社会福利的整体增进。但是由于不完全补偿原则的权衡基础是公共利益，私人利益仅具有参考意义，故其补偿额一般低于被征收土地的市场价格{1}.这一方面很可能会危及到私主体的生存权，导致公共利益对私人利益的挤出;另一方面很可能激励政府过度征收土地，引致权力寻租。因此有必要对不完全补偿原则予以适当修正。[!--empirenews.page--]

　　(三)公平补偿原则

　　公平补偿原则要求公平地权衡公共利益与私人利益，并在此基础上公平地决定补偿数额和方式。它其实是对不完全补偿原则的修正，因为：第一，两者目标同一。两者均旨在调和个人主义支配下个人利益与公共利益的冲突，本质上没有区别。第二，两者实现同一目标的路径略有不同。不完全补偿原则以公共利益为权衡重心，参考私人利益进行补偿;而公平补偿原则认为公共利益和私人利益具有同等的价值，两者利益共同构成补偿的权衡基础。可见，公平补偿原则对不完全补偿原则的权衡基础作了一些必要的修正和补充，避免了不完全补偿原则对公共利益的过分保护，以期取得公共利益与个人利益的双赢。

　　公平补偿原则的理论依据是特别牺牲说。该说认为国家对被征收土地的权利主体的补偿并非是基于违法行为，而是基于合法原因。但是国家合法征地行为，对人民权利所造成的损失超出了行使所有权的内在社会限制，“与国家课以人民一般的负担不同，它是使无义务的特定人对国家所作的特别牺牲，这种特别牺牲具有个案性质”{5}，因此应当由全体人民共同分担给予其补偿，以保证在不损害个体利益的前提下实现公共利益。

　　因此公平补偿原则一般要求土地征收者按“公平的市价”给予土地权利人补偿。但在特殊情况下，其补偿可能超出“公平的市价”。例如被征收土地具有财产权人作为生活基本依靠的意义，那么对其损失的补偿，就不仅限于对其财产的市场价格予以评估，还应考虑其附带性损失补偿，甚至有必要给付财产权人为恢复原来的生活状态所必需的充分生活补偿。可见，公平补偿原则更具有灵活性、适应性和包容性，更符合所有权社会理性规则，它一方面避免了完全补偿原则对个人财产的过度关注，另一方面又避免了不完全补偿原则对公共利益的过分保护，有利于保证在不损害个体利益的前提下实现公共利益，获得公共利益和私人利益的双赢。正是由于公平补偿原则的这一优越性，它已为大多数发达国家采用。美国宪法第五修正案明确规定联邦政府征用私人财产时必须给予公平补偿;日本宪法第29条第3款规定：“私有财产，在公平补偿之下可收归公共所有”。德国、法国、加拿大、韩国等国也有类似的法律规定{6}.

　　「注释」

　　作者简介：李集合(1966—)，男，陕西礼泉人，西北政法大学法学副教授，研究方向：合同法、劳动法、土地管理法;

　　彭立峰(1974—)，女，江西宜春人，西北政法大学讲师，西北大学博士生，研究方向：合同法、经济法。

　　基金项目：国家社科基金项目《生态保护与利益补偿法律机制问题研究》(03BFX030)

　　「参考文献」

　　{1}陈新民。德国公法学基础理论(M )。济南：山东人民出版社，2001.486—488，493—494.

　　{2}周林彬。所有权公法限制的经济分析(J )。中山大学学报。社会科学版，2000，(4)：35.

　　{3}谢在全。民法物权论(M )。文太印刷有限公司，1998.235.

　　{4}(美)伯纳德。施瓦茨。美国法律史(M )。中国政法大学出版社，1990.306—307.

　　{5}城仲模。行政法之基础理论(M )。台北：三民书局。1994.

　　{6}李进之，王久华，李克宁，蒋丹宁。美国财产法(M )。北京：法律出版社，1999.147.