农权法律网编者按：我国应立足于我国国情，借鉴国际经验，逐步、渐进地构建中国特色的土地征收公平补偿制度。当前的主要工作包括哪些?农权网为您推荐本文让您对此有深入的了解。

--------------------------------

　　摘自 李集合 彭立峰：土地征收：公平补偿离我们有多远?

　　我国应尽快确立公平补偿原则，但是绝不能照抄西方发达国家的现成法条，这是因为：第一，与西方资本主义国家不同，我国是社会主义国家。具有中国特色的社会主义市场经济坚持以土地公有制为基本原则，这就从根本上决定了我国土地征收补偿的主体和客体均有别于西方资本主义国家。第二，与西方发达国家不同，我国是发展中国家。我国当前仍处于工业化和城镇化进程当中，经济实力有限，短期内不可能实行如西方发达国家那样宽范围、高标准的土地征收补偿。因此，我国应立足于我国国情，借鉴国际经验，逐步、渐进地构建中国特色的土地征收公平补偿制度。当前的主要工作包括：

　　(一)明确农村土地的所有权人

　　我国是社会主义国家，包括农村土地集体所有在内的土地公有制是我国的基本经济制度。不能因为实践中操作层面出现的某些具体问题而从根本上全然否定该项基本制度。笔者认为我国应在肯定农村土地集体所有制性质的基础上，通过将农村集体经济组织具体化和人格化的途径来明确农村土地的所有权人。考虑到农村土地集体所有的性质，以及司法救济时诉讼程序的顺利进行，农村集体土地宜以村为单位，由全体村民共同所有，由村民委员会对外代表全村村民行使土地权利。但是应改造现有村民委员会，淡化其半官方、行政派出机构的色彩，强化其民间性、自治性和民主性，将其改造为能够真正代表全村村民共同经济利益的独立法人。

　　(二)适当拓宽补偿客体和主体范围

　　笔者认为我国应立足于本国国情，适当扩大我国土地征收的补偿客体范围。建议当前可将因征地所导致的可确定、可量化的直接损失和一些可预见的必要的间接损失列入补偿客体范围。前者包括土地改良物损失、集体经济组织土地所有权损失、农民土地承包经营权损失和失地农民重新安置费用;后者包括残余地损失和相邻地价值的减少等。与现有征地补偿相比，增加土地承包经营权补偿、残余地补偿和相邻地补偿。相应地也就将土地承包经营权人、残余地权利人和相邻地权利人纳入了土地征收补偿的主体范围之内。

　　(三)适当提高补偿标准

　　我国应提高土地征收补偿标准，但囿于经济实力，短期内不可能过于提高，而应逐步、渐进地适当提高补偿标准。当前的目标是：保障农民“居者有其屋”，“劳者有其业”，逐步将农民纳入社会保障体系，既要解决农民目前的生活，也要考虑其长远生计。具体包括：

　　第一，制定统一的农村房屋拆迁补偿制度，适当提高补偿标准，确保“居者有其屋”。笔者认为可借鉴国外的做法：一方面要对集体土地上的房屋进行评估，评估时应征求农户意见，征收方可以提供几家具有省级以上建设行政主管部门核发的具有一定资质的房地产评估机构，由被拆迁人优先选择评估机构对被拆迁房屋进行市场价格评估;另一方面有条件的情况下要采用拆一赔一的方式对农民进行补偿，即对集体土地征收中的被拆迁房屋，可根据房屋原有建筑物的结构类型和建筑面积的大小给予合理补偿，或者由政府统一筹建安置房或农民公寓等。

　　第二，坚持就业优先原则，改变传统安置方式{17}，保障“劳者有其业”。按照“市场引导就业，培训促进就业，社会帮助就业，政府扶持就业，个人自主就业”的思路，一方面在就业优先原则下，改变单一的货币安置方式，鼓励征地单位“要地也要人”;另一方面改革安置补助费的计算方法和支付方式，适当提高安置补助费标准，保障失地农民能有充足的资金自主就业。

　　第三，摒弃“产值倍数法”，建立与市场相联系的土地征收补偿机制，确保农民分享土地增值收益。土地所有权补偿、土地承包经营权补偿、残余地补偿和相邻地补偿均应如此。在市场定价方面，由于我国现阶段不存在自由的土地流转、交易制度、无法采取西方国家的土地征收补偿制度中的，以征地相邻地块的交易价格为参考的定价方式。但是我们可以通过建立土地评估事务所等市场中介机构评估的方式对补偿费作综合评估，如根据地块所处的位置、所征地块的用途、基础设施条件及相同水平地块的使用权出让价格等因素，得出土地征收补偿的参考价格。

　　第四，坚持“土地换保障”原则，将失地农民纳入社会保障体系，确保其生存权。《物权法》第42条第2款明确规定，土地征收应“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”因此当前应按照“土地换保障”原则，以被征地所承载农民安置的实际社会成本为依据，构建政府主导型的失地农民社会保障体系，建立失地农民分享工业化和城镇化现代化成果的长效机制。[!--empirenews.page--]

　　(四)丰富补偿方式

　　虽然我国短期内不可能过大提高土地征收补偿标准，但是土地征收补偿方式的丰富不失为一种可行的保护失地农民合法权益的方法，因为它可以多角度、多方面对农民遭受的损失进行切实补偿，避免使其因此无法生活或者生活水平下降。

　　建国以来，我国征地补偿制度大致经历了重安置轻补偿——招工安置与货币补偿并重——单一货币补偿的变迁过程{18}.上世纪90年代以来我国虽然大幅度提高了土地征收补偿标准，但是由于单一的货币补偿方式不能很好地解决失地农民就业、住房和保障等问题，引发了一系列严重社会问题。因此，在新形势下我们必须对土地征收补偿方式进行新的探索。2004年10月21日国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部2004年11月发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》已经为这种探索指出了方向。实践中也有极大的尝试和创新，如浙江嘉兴市通过采取“以土地换保障”的做法，给农民买保险;苏州工业园区则以公寓房作为对失地农民的补偿，通过发展“房东经济”解决失地农民的后顾之忧。其他还有诸多“土地换社保”、“提供就业培训”、征地费入股安置，保险基金安置、留地安置，调地安置及异地移民安置等等补偿方式，改变了过去那种货币支付的一次性补偿方式，较好地解决了农民生活来源和长远的发展问题，值得肯定和推广。

　　五、结论

　　土地征收公平补偿原则因其契合所有权社会理性规则，促进公共利益和私人利益的双赢，为众多发达国家普遍接受。而我国土地征收固守不完全补偿原则，它导致国家、农村集体和农民个人三者之间利益分配格局的混乱，不利于我国农地资源保护、粮食安全和社会稳定，已严重威胁到和谐社会的构建和全面建设小康社会目标的实现。我国应立足于国情，借鉴国际经验，逐步、渐进地构建起有中国特色的土地征收公平补偿制度。

　　「注释」

　　作者简介：李集合(1966—)，男，陕西礼泉人，西北政法大学法学副教授，研究方向：合同法、劳动法、土地管理法;

　　彭立峰(1974—)，女，江西宜春人，西北政法大学讲师，西北大学博士生，研究方向：合同法、经济法。

　　基金项目：国家社科基金项目《生态保护与利益补偿法律机制问题研究》(03BFX030)

　　「参考文献」

　　{1}陈新民。德国公法学基础理论(M )。济南：山东人民出版社，2001.486—488，493—494.

　　{2}周林彬。所有权公法限制的经济分析(J )。中山大学学报。社会科学版，2000，(4)：35.

　　{3}谢在全。民法物权论(M )。文太印刷有限公司，1998.235.

　　{4}(美)伯纳德。施瓦茨。美国法律史(M )。中国政法大学出版社，1990.306—307.

　　{5}城仲模。行政法之基础理论(M )。台北：三民书局。1994.

　　{6}李进之，王久华，李克宁，蒋丹宁。美国财产法(M )。北京：法律出版社，1999.147.

　　{7}Eduardo BaumeIster Peasant Initiatives in Land Rearm in CentralAmerica (J )。I.and Reform and Peasant Livehoods，2001，(7)：67—85.

　　{8}Bentick，B.L.，The Impact of Taxation and Valuation Practices onthe Timing and Efficiency of Land Use (J )。Joum M of Political Economy，Vol.87No.4.Aug.1979.

　　{9}于学花。栾谨崇。国外征地制度的特点与中国征地制度的创新(J )。理论探讨，2007，(4)：90.

　　{10}丁晓华。亲历澳大利亚土地征用补偿程序(J )。中国社会导刊，2007，(2)。

　　{11}周大伟。美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例(J )。北京规划建设，2002，(1)。

　　{12}吴晓洁，等。征地主体行为的法经济学分析(J )。中国土地科学，2005，(8)：31.

　　{13}美国农村发展研究所。征地制度改革与农民土地权利(M )。北京：中国经济出版社，2004.

　　{14}钱忠好。土地征用：均衡与非均衡——对现行中国土地征用制度的经济分析(J )。管理世界，2004，(12)：53.

　　{15}白非。我国土地征收制度中存在的问题及对策(J )。中国国土资源经济，2005，(2)。

　　{16}朱启臻，窦敬丽。新农村建设与失地农民补偿(J )。中国土地，2006，(4)：19.

　　{17}梅士建。构建“三位一体”的失地农民利益保障体系(J )。农村经济，2007，(3)：78.

　　{18}程培先，刘海云、。关于土地征用问题的研究综述(J )。集团经济研究，2007，(3)：44.