一、问题提出
近来，媒体报道的一起因征地补偿款分配所引发的村民暴力冲突广受关注。2013年12月23日，河北省三河市高楼镇高庙村召开村民代表会议，就村里3000余万元流转土地补偿金的分配方案进行投票表决。数十名不在计划补偿范围内的村民(这些村民获得了村里在按人头分了口粮田后剩下的多余土地)要求进场旁听，被多名可分到补偿金的村民(在村里分配多余土地时，这些村民没有分到)拦在门外，从而引发双方百余村民追打斗殴，一名六旬老人在冲突中死亡。据报道，没有分到多余土地的村民之所以阻拦分到多余土地的村民进场旁听，是因为当晚村民代表会议要表决的分配方案是将3000多万元的土地补偿金分配给长期没有分到多余土地的农户，计划分给每人7.5万元，而当初分到了多余土地的村民不再补偿。事发之后，高楼镇的干部表示，对于土地补偿金如何分配，一周内将重新召开村民代表大会来确定。[1]该起暴力冲突事件属于近些年来广泛出现的农村土地征用补偿纠纷，其产生的根源是土地收益的分配问题。现有研究将土地征用收益分配引起的矛盾总结为三对：地方政府(国家)与征地村民集体的矛盾，矛盾的焦点是村民集体要求分享更多的土地级差收益;地方政府(国家)与拆迁农户个体的矛盾，矛盾的焦点是农民个体希望获得更多的拆迁补偿;村民与村干部的矛盾，矛盾的焦点是国家给农民集体的征地补偿如何分配。围绕着土地收益的分配，这些利益主体激烈博弈，形成了“土地政治学”。
但在土地征收利益分配的实践中，除了上述三对矛盾之外，还有一对重要的矛盾，那就是村民(农户)与村民(农户)之间的矛盾，具体而言，是村民(农户)之间竞争地方政府(国家)给村民集体的征地补偿费，希望自家从中多分配一些份额。事实上，在征地补偿费的村级分配实践中，往往是村民之间围绕地方政府给村民集体的征地补偿费如何分配发生冲突，甚至引发暴力流血事件，而村干部很少纠缠其中，乡镇干部更是甚少干预。换句话说，已有研究总结的第三对矛盾(村民与村干部之间的矛盾)实际上远不如村民之间的矛盾普遍和激烈。媒体报道的上述暴力冲突事件便是一个典型例子。在该事件中，分到多余土地的村民和没有分到多余土地的村民就征地补偿费的分配安排出现了分歧;而在现有的政策设置之下，补偿费分配方案只有通过村民代表大会的表决通过才具有程序上的合法性，因此才出现了一方村民为了在村民代表大会上顺利通过对自己一方有利的分配方案，而将另一方村民阻挡在会场门外的情况。
遗憾的是，由于受传统的“国家——社会”分析路径的影响，现有研究更多地关注农户个体或村民集体与基层干部、地方政府在土地收益分配中的矛盾，较少对村民之间的土地收益分配矛盾进行经验研究。[3]在此研究视野中，一个代表性的结论是，在征地利益的分配中，政府与农民是一种零和博弈，并呈现出强政府——弱农民的关系格局，[4]并且农民的土地征用谈判权往往被村干部代为行使，农民自身缺乏参与权和知情权，致使征地补偿非等价、补偿费层层截留，农民的土地权益难以得到有效维护。[5]有论者将这种状况描述为结构洞效应，即征地过程中的结构洞使基层政府能够控制土地流转的相关信息，单方面制定征地补偿费方案。[6]另外，需要强调的是，此类研究往往想当然地认为村民是一个利益整合体，而忽视村民内部的利益冲突。[7]例如，时红秀等学者的研究强调，农民在面对地方政府或其他土地觊觎者时，会进行各种形式的土地合作，以提高谈判要价，保障土地产权的实施能力。
当然，造成这一研究偏好的原因是多方面的。其中原因之一是农户个体或村民集体与基层干部、地方政府因征地、拆迁发生激烈冲突从而导致村民抗争(上访、自杀等)事件比比皆是，这使征地、拆迁成为当今中国社会备受关注的问题。另一个原因是，在现有的土地集体所有以及村民自治的政策法规之下，土地征用补偿费在村庄层次的分配方案很自然地被认为是村民之间达成的共识，是一个合意的结果。但对于这一判断，仅从媒体报道的村级土地补偿款分配冲突来看，这个“合意的结果”背后包含着不可忽视的矛盾和博弈，只是少数矛盾被激发升级，而大多数矛盾被消解或压抑在村庄内部，从而没有被村庄外部的世界注意到而已。
基于此，本文要探究的问题是：既然具有不同利益诉求的村民对于征地补偿费的村级分配方案产生分歧、竞争和冲突是一个不难想象的事情，那么在此状况下，村民之间的利益冲突是如何被处理的?地方政府、基层干部对于征地补偿费的村级分配以及村民之间的利益冲突又持有什么样的立场?对这些问题的探讨，有助于我们了解当下基层政权治理农村社会的方法和策略。
二、文献回顾与述评
我国现行《土地管理法》规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的外，属于集体所有”，而“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理”。这从法律上确立了农村土地集体共享、集体支配的权属关系，即研究者们惯常讨论的“集体产权”。[9]有论者认为，农村土地的集体产权是一种模糊化的产权，产权所有者的主体不清、身份模糊，这从制度层面弱化了产权的排他性，必然导致农地易于流失，而农地产权的模糊化是政府有意制造的一个结果，目的在于将作为稀缺资源的土地的有价值属性在国家范围内置于公共领域，并且使农民在土地产权实施过程中的行为受到约束。[10]另外，有论者指出，这类集体产权是一种“残缺产权”(the truncation of ownership)，集体成员只拥有集体财产的使用权和收益权，不拥有其所有权，[11]甚至其使用权和收益权也不完整。
农村土地的这种集体所有、模糊化的、不完整的产权属性是分析农村土地问题的重要切入点，尤其在讨论土地征用补偿费的村级分配时，土地的村社集体支配更是一个极为关键的议题。张静的研究指出，“村社体系在性质上，不仅是农户的一般生活区域，还是一个村民权利的界定和保护单位，是一个农民所需公共物品的提供单位……村社权威存在并受到认同的理由，很关键的一点在于村民假定，村庄内部全体成员都有权利依靠本村的资源活着，而村社有义务保障他们的这项权利”，而对于村民来说，村社土地便是这样的一种集体资源，虽然目前农村土地承包到户，但是属于某村社的土地所有权是清晰的，这一点既受到法律保护，又有长久的历史传统支撑，由此产生土地的个体支配权与土地的村社所有权之间的矛盾。[13]申静和王汉生的研究进一步指出，村社土地虽然属于集体产权，但这种产权关系并非是划分明确、稳定不变的关系结构，而是农户个体与其所处的社会环境动态互动、不断建构的结果，在这个互动建构的过程中，作为理性行动者的农民力图使自己在集体产权收益分配中利益最大化，从而使集体产权在成员间的分配相当复杂。
与这种分配复杂性相伴而生的是村社成员之间的征地补偿费分配纠纷。根据《土地管理法》的规定，征地补偿费分为土地补偿费、安置补偿费和对土地附着物及青苗的补偿费。其中地上附着物和青苗的补偿费通常由实际所有者拥有，对于这一点村民较少有分歧，但安置补偿费通常与土地补偿费一起支付给村社集体，使这两项补偿费的分配存在分歧，特别是土地补偿费在集体成员间的分配纠纷频发。
造成征地补偿费在村社集体中分配纠纷多发的原因，除了农村土地集体产权本身的缺陷之外，还有这样几点：一方面，现有的土地管理法对于征地补偿费的分配没有明确的规定，更是缺乏征地补偿费分配到户的操作性细则，造成征地补偿费的村级分配标准、比例和时间混乱;另一方面，农村户口出现诸多新情况，如人户分离、户籍变动而土地未调整等，从而造成集体成员身份的判定分歧;再一方面，部分基层干部对村民自治的理解有偏差，认为村民代表会议的决议自然体现了村民集体的共同意志，因此，经过村民代表会议表决通过的征地补偿款分配方案是不容置疑的。[16]但现有的研究提醒我们，在村民自治范畴下，征地补偿费的村级分配方案明显受到家庭承包地被征用的村民数量、家族利益、村干部的能力和品行以及社会风气等因素的影响，而且征地补偿款在村社集体内部的分配很容易陷入“多数人的暴政”，最终体现占支配地位的利益群体的意志。[17]因此，就通过村民自治来确定征地补偿款分配方案而言，一个不容忽视的问题是，在征地补偿款分配方案的确定过程中，如何在尊重村民的自治权与防止村民自治权滥用之间保持平衡，以确保征地补偿费的公正性。
对于如何解决上述征地补偿问题，研究者们认为完善土地产权制度是关键，比如针对农村土地集体产权的模糊状况，可以通过对土地所有权进行量化的方式，重新确认农民的土地所有权，具体做法是按照农民现有土地的价值高低将其量化并转变成股权，再将股权证发给每个农民，从而使每个农民成为实实在在的土地所有者，然后以股权多少作为征地补偿费的分配依据。[19]至于如何化解因征地补偿费分配所引起的矛盾，有论者强调充分利用基层人民调解以及司法救济等多种渠道，建立多元化纠纷解决机制，以使纠纷得到及时有效的解决。
基于学界已有研究，本文从社会治理的脉络出发，通过分析皖江北岸江中县牛村的征地补偿费村级分配案例，探讨在现有的土地制度框架下，通过村民自治方式来解决征地补偿费村级分配问题可能包含的社会治理意涵。
三、案例描述
自2010年秋伊始，皖江北岸的江中县[21]在县城南边开始大规模的拆迁征地，着力建设城南新区。2013年冬，笔者前往该地进行征地纠纷的调查，此时这片新址上已经建成了县一中新校区、县中医院，三个居民区楼盘也拔地而起，昔日的村庄早已没有踪影。笔者此次调查的牛村便是因拆迁征地而消失的村落之一。
牛村是一个自然村，属于大湾行政村，距离县城大约3公里。跟中国南方的大多数村落一样，牛村是一个典型的宗族血缘村落，整个村子的村民都姓牛，所以村子得名牛村。除了牛村之外，大湾行政村还有络村和谢村2个自然村，它们和牛村一样，也都是宗族血缘村落。牛村在拆迁征地时，共有40户村民，户籍人口208人。在征地之前，村子里的中青年人大多数在城里做小生意，大部分农户的日子过得较为富足。早在2011年春节期间，笔者就来过牛村做宗族方面的调查，当时牛村续修牛氏家谱，举办了一次隆重的修谱仪式。笔者清晰地记得当时村民家家户户出份子钱买礼花，礼花沿着公路摆放，从村口一直摆放到县城南门，在整个仪式过程中，光放礼花就放了两个小时，非常壮观。
2011年5月，村干部贴出县政府的拆迁征地通知，牛村正式被拆迁征地。由于几年前村民们就已经知晓政府的拆迁征地计划，所以早已经有了心理准备。面对政府的拆迁征地通知，几乎没有村民提出反对，甚至部分村民一直期待政府的拆迁征地，以得到数额不菲的补偿。从土地和房屋的面积测量到各类补偿款发放到村民手中，牛村的拆迁征地大约持续了2个月的时间。在这个过程中，当然也出现了不少矛盾和纠纷，这些矛盾主要集中在两个方面：一个是农户个体与拆迁办就自家被拆迁房屋的面积认定、补偿问题进行的争执[22];另一个是村民之间就征地补偿费的分配问题发生的争吵。值得注意的是，在青苗费、拆迁安置费、土地补偿费的补偿方面，政府实行统一的补偿标准，各个村庄都一样，因此村民并没有就征地的补偿标准与基层政府、村干部发生争执。[!--empirenews.page--]
就本研究所关注的征地补偿费而言，牛村情况如下：(1)土地补偿费：牛村耕地(大约一百五十多亩)、池塘、宅基地等土地面积共246亩，一次性补偿村民集体885.6万元，该笔补偿费先由行政村保管，等各生产队(自然村)的村民集体协商好分配方案之后，再发给农户;(2)土地附着物及青苗费：每亩地补偿3000元，直接发放给农户;(3)安置费：为每位在籍村民购买养老保险(该笔钱是从总的土地补偿款中按每亩地3000元的标准扣除得来的)，男性村民到60岁，女性村民到55岁，每个月开始领养老保险金。
由于青苗费和安置费是按统一标准办理，直接针对农户，所以农户之间并无争议，而对于补偿给村民集体的土地补偿款，其分配着实是一件麻烦的事情。按照当地村民的话来说，“现在农村征地很容易，钱怎么分很麻烦”。
对于如何分配土地补偿费，村干部的做法是将此事作为村民自治范畴内的事务，让各个生产队自己商议，只要生产队有了分配方案，村民签了字，就按这个方案分配，而且等什么时候生产队制定出分配方案，什么时候才分钱，不然钱就一直由村委会保管，对于具体的分配方案，村委会不干涉。
牛村的村民告诉笔者，村委会收到土地补偿款之后，村干部召集村民吃了一顿饭，还给发了烟(聚餐及买烟的钱都来自土地补偿款)，每户出一名代表参加。因为行政村每家每户都在拆迁征地范围内，每户村民的利益都牵涉其中，所以到会的农户代表非常齐，连常年在外做生意而多年不见的村民也回来了。在餐会上，村干部对村里征地补偿费的情况以及国家有关征地补偿费的相关政策进行了说明，让各个生产队(自然村)自己协商分配。由此三个生产队各自开始了一轮又一轮的土地补偿费分配协商会。
牛村由生产队长牵头挨家挨户地通知村民开会，会议并不限制每户村民的参会人数，只要村民愿意，都可以参加土地分配协商会议。会议地点选在一户村民家大门口，这是一块铺了水泥的开阔地，可容纳上百人讨论。协商会议由几位在村里有着较高威望的村民主持。通过多次的村民集体商议，制定的最终分配方案是：885.6万元土地补偿费平均分成两半，一半按土地分，一半按人头分。
四、征地补偿费村级分配中的冲突及其解决
在牛村商定土地补偿费分配方案的过程中，村民们围绕分配标准和分配资格进行了一次又一次的商议。在整个协商中，一部分家庭承包地多而人口少的村民主张土地补偿费全部按土地面积来分，相比之下，家庭承包地少而人口多的村民则倾向于按人头数来分。之所以出现这样的分歧，是因为牛村1997年第二轮土地承包并没有调整土地，而是保持第一轮土地承包的分配格局，这意味着有相当多的新增人口并没有分到土地，导致一部分农户人多地少，另一部分农户则人少地多，出现土地与人口数量不平衡的状况，在此情形下，土地补偿费的分配标准是向土地面积倾斜还是往人头数量偏移直接关系到这些家庭分到的补偿费数额。
正当持这两种意见的村民各持己见、争执不下时，几位在村里有威信的村民提出要照顾全体村民的利益，给了一个折中处理的意见，即将土地补偿费平分成两半，一半按土地面积分(即村民们称为的土地钱)，一半按人头分(即村民们所说的人头钱)。对此，大部分村民是没有意见的，因为对于多数村民来说，家庭承包地面积和人口数都还可以，无论土地面积和人头数量在土地补偿费分配中所占比重多大，获得的补偿金额相差不会太大，他们能够接受。另外，牛村的村民告诉笔者，村里不少人在外地做生意，这次是专门回老家来处理拆迁征地的事情，他们希望早一点解决这些事情，以免耽误生意和工作，而且大部分村民的家庭经济状况都还可以，土地补偿费多一点少一点，不影响生计。
当然，对于这一分配方案，仍然有小部分村民有意见，认为自己家吃了亏。这时候，村里几个有影响力的村民主动做他们的思想工作，左邻右舍也对他们进行劝说，最后，除了一户家里土地多人口少的居民没有在分配方案上签字之外，其他农户均签了字。令笔者惊讶的是，村中有威望者对村民的劝说过程比较顺利。被访的村民对笔者说，村民与村民之间的矛盾不同于村民与拆迁办、基层干部之间的矛盾，村民之间沾亲带故，乡里乡亲的，都是自己人，不能撕破脸，矛盾容易解决些。
另外，对于一户没有在分配方案上签字的村民，村民说这个事情要少数服从多数，只要大部分村民同意了就行，就具有效力，少数人不同意也没办法。在村民们看来，给村民集体的土地补偿费自然是大多数村民说了算，与理与法都是如此。再退一步说，少数村民若是直接反抗大部分村民赞成的分配方案，这在一定程度上便是与整个村落共同体发生冲突，需要付出相当大的社会成本和心理成本。
的确，当生产队长将这个大部分村民签字同意的土地补偿费分配方案递交给村委会之后，村委会就按照这个分配方案来发放土地补偿费了。值得注意的是，分配方案是村民集体商议同意的，与村干部无关，所以这一户没有签字同意的村民也没有找村干部吵闹。
除了土地补偿费的分配标准之外，集体成员资格是村民们协商的另一个焦点问题。村民们有这样几个基本共识：一是“娶算嫁不算”，即嫁出去的姑娘(即使户口没有迁出去)一律不算本村村民，而娶进来的媳妇一律算本村村民;二是户口迁移出去的村民不算本村村民。
在确定集体成员资格、计算家庭人头数时，村民之间产生了一些冲突，这些冲突最终也是通过村落自身的力量加以解决的。有意思的是，在这些冲突的解决过程中，除了村民之间的争吵和劝说之外，还出现了请客吃饭的场景。
冲突之一：在40户村民家里，只有牛二婆家没有孙子。牛二婆的儿子虽然结婚多年，但一直未生孩子，家人认为是娶来的媳妇不能生养，所以牛二婆的儿子离婚再婚，但也一直求子未果，这样牛二婆家的人头数比一般村民家少，因此牛二婆想让她的外孙子(牛二婆女儿的孩子)算作家庭人口。对于牛二婆的这个要求，村民的意见不一，大多数村民同情牛二婆家的情况，认为牛二婆家人口少，可以给外孙子算一个人头，这不会给其他村民造成大的影响，反对者认为按照规矩，不是本村人口一律不能算人头。
冲突之二：王老伯和李婆婆在丧偶后再婚到牛村，并且在牛村居住了十几年，但是他们都没有领证登记，户口也没有迁到牛村。在计算家庭人头时，王老伯和李婆婆以及他们的家人要求将二人计算在内。对此，村民们的意见不一。
冲突之三：牛成刚常年在外地做熟食生意，前些年在城里买了房，将一家三口人的户口迁了出去，这导致在分配土地补偿费时，牛成刚家虽然土地不少，但人头为零，能分到的土地补偿费明显少于其他村民。更重要的是，在拆迁补偿方面，家庭户籍人口数直接关系到回迁房面积的核定，牛成刚家户口迁出去，因而受到很大影响。于是，牛成刚要求将家人的户口都迁回村里，但村民担心牛家迁回户口后会要求分人头钱，因而不少村民反对此事。由于正值征地拆迁的特殊时期，户籍部门表示，只有在村委会开了证明，同意牛成刚家户口迁回来，才能给其办理。
对于这些冲突，生产队特意召开了村民会议来协商。在第一次会上，村民之间产生了口角，但也有相当一部分村民没有明确表态，以免得罪人。总体上，村民们对牛二婆家的情况同情者居多，赞成和反对王老伯、李婆婆算作人头的村民人数大体相当，对牛成刚家的反对意见最大。
会后，这几家各自找了在村里支持(或同情)自己家、说话有分量的人出面，替他们挨家挨户地劝说沟通，村民们多少要给些情面。经过几番劝说之后，即使那些反对者大多数也做出了让步，最后形成的基本意见是：牛二婆婆的外孙可以作为孙子，算1个人头;王老伯算1个人头;李婆婆算半个人头;牛成刚家的户口可以迁回村子，但保证在分配征地补偿款时不算人头。
在做过劝说工作之后，生产队又召集村民开了一次协商会议，尽管仍有部分村民不太愿意，但还是通过了上述安排。在这次会议之后，为了缓和这些分歧所造成的村民之间的紧张关系，尤其是消除部分村民的不满情绪，牛成刚家摆了4桌酒，请村民吃饭，每户派一名代表参加，并给每位参加饭局的村民发了中华烟，总共花了1万多元。作为答谢，牛二婆家也给每户村民送了2包中华烟。由于李婆婆只算半个人头，拿到的征地补偿款相对较少，村民们没有让她家花这个感谢的钱。相比之下，王老伯家不仅没有请村民吃饭，而且被算作一个人头的王老伯本人很得意，在村子里到处炫耀，这让一部分村民很不满，其结果是，部分村民公开反对王老伯算一个人头，在此情况下，当初替王老伯家做劝说沟通工作的人再次站出来表态，在实际的土地补偿费的发放中，扣除王老伯1万元，当作是请村民们吃饭，以此来平息这一风波。
由此可见，牛村在处理上述冲突时，尽可能平衡村民之间的利益诉求，并在解决土地补偿费分配矛盾时注意灵活性，如通过请客吃饭的方式以及扣除土地补偿费的策略来缓和村落的人际关系，避免情义失衡，照顾其他村民的感受，尤其是消除那些反对者的不满情绪。
五、结论与讨论
基于对牛村征地补偿费村级分配实践的分析，研究发现，像牛村这样一个宗族性的、有着村社权威的村庄自身可以有效地组织村民商定土地补偿费分配方案并且依靠自身力量化解土地补偿费分配过程中的冲突。宗族意识、人情面子等村庄内部因素是化解土地补偿费村级分配冲突的重要资源，权威人物调解、村民劝说、当事方请客吃饭等村落社会息纷止争的惯常方式也被应用到分配冲突的解决当中。另外，值得注意的是，牛村的土地补偿费分配方案的制定以及土地补偿费矛盾的解决注意平衡不同村民的利益诉求，避免情义失衡以及村落人际关系的破坏。
从农村社会治理的角度来讲，这种通过村民自治的方式来处理征地补偿费的村级分配问题，一来可以将征地补偿费分配矛盾抑制在村庄内部，避免将村干部以及基层政府拉扯进去，二来可以借用村庄内部的冲突处理方式和资源来处理由征地补偿费村级分配所引发的村民之间的矛盾。
可以说，在现有的土地法规政策之下，将征地补偿费的村级分配问题归于村民自治范畴是农村社会治理的一种策略。之所以这么说，是因为土地法规只规定农村土地归村民集体所有，实行集体产权，但没有具体说明征地补偿费按照什么样的标准在村民之间进行分配。这种模糊的、残缺的集体产权使征地补偿费的村级分配成为一个充满不确定性的复杂问题，这种不确定性孕育着各种可能的矛盾。对此，村庄自身的力量能够更具弹性地应对这种不确定性，在处理各种矛盾时也更具灵活性。另外，每个村庄在集体成员构成、承包地分配、风俗习惯等方面存在一定差异，在此状况下，由村庄自身来处理征地补偿费的村级分配更可能使分配结果体现村庄的自身情况。
正因如此，在实际的征地补偿费的村级分配实践中，通过村民自治的方式商定在本村集体经济组织内部分配土地补偿费成为一种惯常方式，基层政府对此甚少干预。不仅如此，司法实践也有意识地避免干预属于村民自治范畴内的村级土地补偿费分配纠纷。[23]
最后回到本文一开始提及的河北高庙村案例。在该案例中，村民之所以因征地补偿费的村级分配产生暴力冲突，有村庄自身的原因，也有村民自治的原因。从村庄自身因素来看，高庙村之前因为集体剩余土地(当地村民称为“白地”)分配不均匀就已经争议不断，村民间的矛盾根深蒂固，一些分到“白地”的村干部也牵涉其中，[24]这使村庄的内部整合早已脆弱不堪。从村民自治的角度来看，高庙村的征地补偿费村级分配方案主要是由村委会制定的。据高楼镇农村工作局杨局长所言，“村委会曾挨户询问，该方案获得了村民代表的通过，但这样的程序不合法。”这才出现了为使该分配方案在村民代表大会上获得通过，无“白地”村民不让有“白地”村民参加会议的状况。这也就是说，高庙村的征地补偿费分配方案并不是通过村民民主协商达成的合意性结果，由此引发暴力冲突便不难理解。[!--empirenews.page--]
