近年来，学界越来越关注围绕农村土地所有权束的各种问题，尤其是关于“统分双层结构”的农村基本经营制度是否仍旧适应当下农业与农村发展，进行了较多探讨。例如，如何盘活农村土地资源?如何提高农业生产效率?何种组织经营形式最适应时代发展?农业生产是该是“统”，还是“分”?带着以上问题，本文主要对农村集体经济组织的本质进行辨析, 为农村土地资源管理与土地制度改革奠定基础。其中，重点辨析了“共有体”和“共同体”的概念，认为农村集体经济组织是维系中国农村经济发展与社会稳定的“共同体”，即有别于“共有体”的经济学属性，更加偏向于社会学和政治学概念。了解本文，有助于加深对农村集体土地所有权的理解，进而延伸对“三权分置”、统分结合等多种经营形式的思考。
集体经济组织
1 问题的提出
农村集体土地所有权主体的虚化, 一直是制约中国农村土地资源利用与管理的“软肋”, 并由此引发了一系列现实困境: (1) 土地征收的博弈主体异化。无论是宅基地, 还是农用地, 作为所有权主体的农村集体经济组织, 才是与地方政府博弈的对象, 然而现实中却变成了地方政府与农户个体之间的博弈, 个别地方土地征收中甚至出现“违建越多补偿越高”的怪圈。甚至不少农户坐地要价, 形成了“一夜暴富”的土地食利者阶层, 一夜之间成为了富裕的农民。这种被民间称为“造富工程”的征地拆迁造就了独特的农村“征二代”、“拆二代”, 并引发了一系列的社会不和谐现象, 一定程度上催生了农民盼征地暴富的心态, 威胁着耕地保护。(2) 土地增值收益分配不公。突出表现在因国家基础设施的投入、土地用途管制的实施而实现的土地增值收益被个别人吞占, 村集体经济组织仅得到了微乎其微的补偿。城乡结合部的一些农户在集体土地上“种房”出租, 独享城镇化带来的土地级差收益, 明显侵占了集体的增值收益。(3) 农村集体土地制度改革的实施主体缺位。作为农村集体土地的法定所有者, 农村集体经济组织理应成为农村集体土地制度改革的运行主体, 但现实中, 农村集体经济组织却难以胜任这一角色, 进而导致了一些地方的乡镇基层政府越俎代庖、忽略甚至凌驾村民意愿的现象。虽然有一些地方借助村民事务理事会来弥补现行农村集体经济组织建设的弱化, 尽管村民理事会具有熟悉当地风俗、个人威望较高、协调能力强、善于运用“乡规民约”等诸多优势, 但仍显得力不从心。 (4) 市场运行委托主体缺失。在推进市场化改革进程中, 各地积极探索多种市场运行主体, 然而建立的“委托—代理”关系中却遭遇委托主体缺失的尴尬。(5) 为村干部腐败滋生提供了条件。村委会替代村集体经济组织的事实, 客观上为村委会干部谋取非法利益提供了寻租空间, 村干部腐败时有发生:如在政府征地中, 有的与被征地农民共谋哄抬征地补偿费用;在引进开发商中, 有的与开发商结成攻守联盟, 侵占村民的合法利益。
改变农村集体土地所有权主体虚化的状况, 不仅是加强农村土地资源利用与管理的内在要求, 也是深入推进农村经济社会发展的现实需要。一是为全面建成小康社会, 实现共同富裕目标提供制度保障。农村集体所有制是中国社会主义公有制的一个重要形式, 是体现社会主义优越性、实现农民共同富裕的基石。农村土地集体所有权拥有的制度优势, 使得中国克服了土地私有制国家在农地使用上的种种弊病, 提高了农地的使用效率。然而, 随着土地确权工作的推进, 某种程度上加重了农民土地私有的心态, 使发展集体经济的物质基础和制度保障更加弱化, 导致“统分结合”基本农村双层经营体制中的“统”更加形同虚设, 进而可能瓦解农民共同富裕的基石。二是农业可持续发展离不开村集体经济组织。家庭农场、专业大户、现代农业企业等新型农业经营主体把追求经济效益作为首要目标, 在推进农村一二三产业融合发展、提高农产品竞争力、确保农产品质量安全、促进农业可持续发展方面, 却存在一定的局限性, 这种局限性需要村集体经济组织的协调。实践中诸多成功的农村改革, 村集体经济组织都发挥了不可替代的作用。
基于上述分析, 加强农村集体经济组织建设、改变农村集体土地产权主体界定不清现象的社会呼声一直高涨, 而笔者认为, 辨清及明晰农村集体经济组织的本质则是加强农村集体经济组织建设的前提。
2“共同体”与“共有体”的内涵辨析
作为农村集体土地法定所有者, 农村集体经济组织是“共同体”还是“共有体”, 不仅影响着农村集体经济组织的自身建设, 也决定着农村土地资源利用与管理的改革走向。当前, 人们对农村承包地“生不增、死不减”政策存在较大争论, 其中一个重要缘由就是对农村集体经济组织的本质属性存在认识上的差异:坚持“生不增、死不减”政策的, 把农村集体经济组织视为“共有体”, 对集体土地承包经营权按某个时点进行一次性份额分割, 以家庭为单位进行固化, 其法律依据是《农村土地承包法》第26条“承包期内, 发包方不得收回承包地”和第27条“承包期内, 发包方不得调整承包地”;而反对者, 则把农村集体经济组织视为“共同体”, 认为集体土地承包经营权应考虑“共同体”成员的实际变化, 保障每个成员对共有财产有平等的权利, 其法律依据同样来自于《农村土地承包法》中的第5条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”, 新增的集体成员应得到承包权的保障, 成员的离开或去世, 权利就应随之消失。
而在法律和社会实践中, “共同体”与“共有体”是集体所有的两种典型形式, 是与《物权法》中的“共同共有”和“按份共有”相对应。根据中国有关现行法律及法理, “共同共有”往往是基于身份关系组合或法律上拟制而产生, 在身份关系没有被消灭之前往往是一个完整的权利组合, 一致对外, 对外是一个权利主体, 以集体的名义行使权利和履行义务。
“共同体”和“共有体”存在明显的区别。“共同体”偏向于社会学和政治学概念, 单个主体子权利的存在依赖于“共同体”的存在, 单个主体对权利不分各自份额, 在共同关系存续期间也不能要求分割, 只有在“共同体”解散或消亡时才协商确定各自的权利份额;单个主体对共有有平等的所有权, 经平等协商进行管理、支配和处分;同时单个主体对共有财产也承担均等义务, 对外负连带责任。而“共有体”偏向于经济学概念, 是共有人按各自份额对同一权利享有所有权, 各共有人有确定的份额, 其按份分享权益, 分担义务;对共有财产的管理, 由共有人协商进行, 在意见不一时, 按多数份额的意见进行管理, 但不得损害其他人的利益;对共有财产除协商处分外, 各共有人对自己的份额可以出卖、赠与, 并可继承, 但在出卖时, 其他共有人有优先购买权。
中国现在的农村集体经济组织由人民公社时期的“三级所有、队为基础”演变而来, 与原生产队、生产大队以及人民公社相对应又可分别对应分为小组级、村级 (多为行政村) 和乡镇级集体经济组织。实践中一般又称之为经济合作社、经济联合社和经济联合总社等。《物权法》规定, 农民集体所有的不动产和动产, 属于本集体成员集体所有。对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等, 属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的, 由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的, 由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。因此, 按照现行法律规定, 农村集体经济组织是农村集体资产管理的主体, 依法代表全体成员行使农村土地等集体资产的所有权。在对农村土地等集体资产进行确权时, 要严格按照产权归属确定所有权主体, 不能打乱原集体经济组织农民集体所有的界限。由此, 我们可以推断, 农村集体经济组织是基于一定范围内农民集体的组织, 其体现的是中国政策和法律规定拟制的身份“共同体”。
3 农村集体经济组织的“共同体”本质特征
之所以说农村集体经济组织的本质属性是“共同体”, 主要是因为农村集体经济组织具有以下两个本质特征。
3.1 农村集体经济组织是农村经济社会发展的“生命共同体”
追根溯源, 中国农村集体经济组织起源于20世纪50年代的农业合作化运动, 是以村落为单元, 在一定农村地域范围内, 农民将各自所有的生产资料交由集体所有, 集体负责组织农业生产经营, 成员集体劳动、各尽所能、按劳分配的社会主义的农业经济组织。在历史变迁中, 农村集体经济组织沿袭了传统的村落历史脉络, 村民与村落的发展和农村集体经济组织的兴衰荣辱与共, 使农村集体经济组织成为了中国农村社会发展的基本“生命共同体”。
3.1.1 农村集体经济组织具有地域与血缘的先天性特征
农村集体经济组织是以一定乡村区域为基础形成的, 且成员主体为区域范围内世居农业人口及其繁衍的子孙后代, 表现出鲜明的地域性与血缘关系特征。一个农村集体经济组织成员在特定的地域范围内, 以集体所有方式拥有土地权利, 每个集体成员都平等地享有集体所有权, 公平地实现利益, 但土地又不可实际分割为每一个成员所有, 这也是中国传统公平价值在集体所有权上的体现。以地域与血缘关系为基础构建的信任关系, 让人们能为共同的利益而相互合作, 成为一个对内协同、对外抵御的利益共同体, 成员个体的发展离不开集体组织的依托, 集体组织的兴旺也取决于全体成员的共同努力, 个体与组织是一个相互不可分割的有机整体。
3.1.2 以生存保障为基础的组织功能形成农村集体经济组织的封闭性
农村集体经济组织依土地的集体所有权而存在, 不同集体土地所有权主体相应形成各自的农村集体经济组织。而集体所有权为功能性的概念, 是以财产目的为中心建立, 旨在将一定的财产保留在一定范围的共同体内部, 使其服务于团体的共同利益, 尤其是成员不分份额地以集体所有方式拥有集体土地权利是为了保障每个成员公平地享有土地以保障生存与发展， 且生存保障功能具有不可代替性。这种以生存保障为基础的组织需求, 带来了农村集体经济组织的封闭性特征, 只有获取了集体成员权, 才能平等地分享该集体经济组织的各项权利, 包括直接的物权, 对集体所有的动产和不动产的占有、使用、收益的权利, 以及物权派生的管理权利, 对集体财产进行管理决策的权利。为了防止更多的人来分享有限的土地资源而可能危及自身的生存保障, 农村集体经济组织会本能地表现出排他性, 尽量地排斥外来人口的加入。[!--empirenews.page--]
3.1.3 农村集体经济组织处于不断的变化之中
尽管具备地域性和封闭性, 但农村集体经济组织并不是一成不变的, 也表现出不断成长的生命发展特征。一方面, 成员组成不断变化, 除了原有成员的生老病死外, 也会有各种各样的成员的迁出与迁入, 成员数量与结构在不断变化;另一方面, 集体组织的资产也在变化, 虽然区域土地面积没有变化, 但随着人们对土地资源的开发利用, 特别是土地利用条件的改善和土地利用结构的优化, 如土地开发、复垦形成的新增耕地, 高标准农田建设促进单位产能的提升, 交通水利等基础的完善, 使土地资源对集体成员的生存保障功能呈不断提升趋势。农村集体经济组织的不断动态变化, 决定了组织成员难以实现对集体资产进行分割。
3.2 农村集体经济组织与股份制经济组织存在本质区别
作为中国特色的法定组织, 农村集体经济组织具有特定的民事主体特征, 不仅具有不同于其他一般民事主体, 而且也与股份制经济组织存在本质上的区别。
3.2.1 成员身份不同
农村集体经济组织与股份制经济组织的成员身份有着明显的区别, 农村集体经济组织成员主要来自于原有成员的自然繁衍, 外来人口要加入必须经过村民代表大会或获得2/3成员的同意;而股份制经济组织只要拥有一定的股份就可获得成员权。两种组织的成员权也表现出明显的区别:农村集体经济组织成员权由相关法律赋予的一种集政治、经济、民商事和社会关系相结合的综合性权利, 不仅拥有土地承包经营权、宅基地使用权、征地款分配等具体权利, 以及相应的生存与发展等诸多权能, 还有相应的村务管理的参与权或表决权, 同时还承担着维持村庄共同利益、保护村社传统文化的社会责任, 且不分出生先后, 不分贡献大小, 不分有无财产投入等, 其成员资格都一律平等;而股份制组织成员权强调经济成员权, 且由约定的章程来确定, 是一种典型的契约, 重大决策应股东大会来决定, 成员的权能大小主要取决于股权的多少。在部分沿海经济发达地区, 开展了农村集体经济的股权改革, 实现了股权的固化, 使集体经济组织成员身份与股东身份产生了分离, 出现了因股东身份的多样化和成员身份的多样化, 对农村集体经济组织固有成员权的行使提出了一系列挑战。
3.2.2 所拥有的资产产权属性不同
股份制组织所拥有的资产包括原始资产及其增值, 其中原始资产来源各股份成员的各类形式的集资, 其产权属性就是私有, 其资产的处置可由股东大会决策;农村集体经济组织所拥有的资产并非来源于成员的出资, 而是区域范围内的土地资源, 是在先天形成的基础上, 经过历代村民的开发、利用与改造而形成的, 其产权属性是集体公有, 是全体集体成员不可分割地共同占有, 不能具体量化为每个成员的份额, 也不能像企业一样进行破产, 更不可能通过成员决定来解散, 即集体财产不存在最终分配的可能, 成员对集体经济组织不享有剩余索取权, 虽然农村集体经济组织表现出“内公外私”双重合约的特征, 在集体组织内部, 土地资产权是每个成员共同拥有的公权, 土地资源的利用应由集体成员依照民主方式决定, 对外村集体组织可作为一个私有主体, 开展相应资产运行的谈判, 但资产的处置受到诸如《宪法》、《村民委员会自治法》等法律法规的约束, 这也是实现社会主义集体所有制的根本要求。
3.2.3 伦理基础不同
农村集体经济组织依土地的集体所有权而存在, 与股份制组织的私有制存在完全不同的伦理基础。作为集体所有制, 农村集体经济组织是对特定的、不可分的财产的实际占有, 并将集体财产保留在组织内部, 保障共同体财产为集体成员享有, 服务于集体的共同利益, 成员相对确定但不是完全不变, 随着成员权的取得而自然享有权利, 也因成员权的丧失而失去权利, 集体的共同利益不仅包括团体既有成员的利益, 也应包括未来的潜在成员的利益。集体成员对集体财产享有参与共同经营管理和利用的权利, 但原则上成员个体利益必须服从于共同体整体的利益实现, 且在享有对土地资源利用、收益的权利同时, 应承担相应保护的义务, 确保土地资源为子孙后代永续利用。而股份制经济组织强调的是人对物的支配或者财产归属, 以追求经济效益为绝对目标以追求经济效益为第一目标, 且资产支配与使用完全服从于股东大会的主观意志。
4 结论与讨论
中国农村集体经济组织, 与按份共有的股份制公司有着本质区别, 已成为了农村社会经济发展的基本“生命共同体”, 是维系中国广大农村社会稳定的经济基础和组织保证, 在全面建成小康社会、实现共同富裕的战略目标中, 发挥着重要的基础性作用, 每个集体经济组织的强大、村落的繁荣, 才是全体农民的共同富裕。土地作为维系集体经济组织的核心纽带, 在开展土地资源利用与管理的改革中, 必须充分尊重这个客观事实, 把有利于加强农村集体经济组织建设作为农村土地使用制度改革的一项基本原则。
(1) 坚持集体所有制底线的不突破, 谨防形式上的“保留”。农村集体所有制是维持农村集体经济组织的制度基石, 始终坚持农村土地集体所有制的根本地位, 也是中央反复强调的农村土地制度改革的基本原则, 但这种不突破不能只停留在形式上。部分地方在农村土地确权先行试点中, 提出“承包权发包之后新增人口不再是集体组织成员”、“确权之后的征地按照‘征谁补谁’的原则进行”, 这与私有化的实质没什么差别, 村集体组织所有权主体完全变成了“虚权”, 也彻底终止了农村集体经济组织的发包权和新增成员的承包权, 这有悖于集体所有制的内在要求。
(2) 改变农村集体经济组织有法律地位无法人地位的现状。虽然《宪法》等相关法律明确了农村集体经济组织的法律地位, 但对集体经济组织的法人地位缺乏明确规定。改革开放以来, 中国农村集体经济组织并没有随着经济的发展而得到加强, 除部分经济发达地区外, 大部分地方村集体经济组织有名无实, 这也是农村集体经济日益弱化的重要原因。随着农村各项制度改革的深化, 相关权益的经济表现日益显化, 对明确集体经济组织法人地位的要求更加迫切。农村集体经济组织具有明显的地域性、封闭性和生存保障性等特征, 与一般的法人组织、公益性组织均存在较大的区别, 因此应在顶层法律设计上明确农村集体经济组织的特殊法人地位。
(3) 以完善成员权为重点加强农村集体经济组织自身建设。成员权是农村集体经济组织运行的核心问题, 特别是现实中村集体经济组织成员权的“含金量”在日益增加, 人们对成员权的关注度也在与日俱增。应在留给村集体经济组织一定自治空间的基础上, 就集体经济组织成员权的获取、丧失以及应拥有的权利、义务进行系统地规定, 同时对农村集体经济组织特性、组织结构作明确规定, 并采取相应措施加强农村集体经济组织自身建设, 使之能真正胜任村集体经济管理与经营的职责, 并发挥出相应的农村基层社会的管理与服务功能。
(4) 加强当前农户个体与集体理性行为的研究。改革开放以来, 中国社会经济取得了长足发展, 总体上已进入了以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的发展阶段, 进入了着力破除城乡二元结构, 城镇化、工业化、信息化和农业现代化“四化”同步推进, 形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。特别随着农村劳动力的流动, 农户的生计资本不断分化, 土地不再是绝大多数农民的主要生计依赖。面对当前的新形势, 如何分析农户个体与集体的理性行为, 从而继续维持村集体组织大家庭和保护传统的村社文化, 追求集体利益最大化, 是一项迫切需要研究的重要课题。
(5) 经济效益不应是农村土地使用制度改革的首要目标。以土地为依托的生存保障功能是维系中国农村社会稳定的一项根本制度。在目前城镇进程中农民市民化并不很畅通的背景下, 农村土地的生存保障依然占据主导作用, 这在经济欠发达的中西部地区尤其突出。因此, 各地在开展农村土地使用制度改革时, 不宜把经济效益放在首位, 特别是不能借增强农民城镇化资金能力的理由, 急于对集体的全部财产按份额进行分割。
(6) 完善“生不增、死不减”政策。不可否认, “生不增、死不减”政策对于稳定耕地承包关系、促进承包经营者增加对耕地经营的投入、提高耕地利用成效具有积极意义, 但与“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”的法律规定是相违背的, 这也导致不少家庭成员新增较多的农户, “血战到底”也要获得承包地的现实现象的大量存在。因此, 应尊重客观现实需求, 完善“生不增、死不减”政策, 允许各地坚持“大稳定、小调整”的原则下, 发挥村民自治的功能, 确保村民对土地的基本生存功能的拥有, 这在中西部地区经济欠发达地区尤其重要。为了防止借调整之名侵害农民利益, 则应通过完善相应的村集体经济组织规章制度建设来强化监管。
