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行政协议的双重属性判定与双阶审查标准——以“陈佐义案”为分析样本

2023-01-21 A- A+

  作者简介:周泽中,法学博士,湖南师范大学法学院讲师,现代立法与国家治理研究中心研究员、硕士生 导师。摘要

  当前人民法院在行政协议司法审查过程中仍旧面临属性判定不清、审查标准不明的实践困境,学术研究层面亦为聚讼纷纭,因而须得重新审视相关的逻辑思路。行政协议司法审查有别于一般的行政行为司法审查,应当细致地考量行政协议的本质属性和行政诉讼的制度功能,经由“陈佐义案”等司法实践填补立法不足和续造法律解释,寻求内涵更为丰富的裁判规则供给,继续推动理论研究和制度完善。 一、问题的提出

  行政协议业已成为现代公共行政的一种重要手段,在行政管理实践中得到日益广泛的运用,对国家治理体系和治理能力现代化发挥其独特的影响作用。行政协议系指行政主体为了达成某项特定的行政管理目标,与行政相对人沟通协商一致达成的协议。根据传统的行政法教义学,相较于一般意义上的行政行为,行政协议需要“额外”关注双方主体的意思表示和给付对价,在很大程度上决定了人民法院审查裁决行政协议纠纷案件时应当采用某些特殊的技术方式。尤其是我国现行《行政诉讼法》将行政协议明确列入受案范围之后,“行政协议司法审查”俨然跃升为行政法学理论研究和实务探讨共同关注的热点议题。譬如,基于行政行为的认知维度如何准确判断和识别行政协议的范围边界,以及在实践中如何处理行政协议案件在审理规则、规范适用、解释方法和裁判方式等特殊要求。对于上述特殊性,学术界在诸多问题上尚未能达成共识,而且相关立法缺乏明确具体的内容规定,这也使得行政协议案件的审理工作面临属性判定不清、审查标准不明和裁判路径不一等现实困境,并且在审查逻辑和裁判理据方面具有一定的随意性。2020年初最高人民法院制定出台专门的司法解释《关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《若干规定》),以期能够有效回应和解决行政协议司法审查的诸多质疑和难点。此项努力引发了学人们关于行政协议属性范围的热切讨论,或将促使关于行政协议的学理争鸣和实务研析再次推向一个新的高度。

  本文着重选取最高人民法院2021年发布的行政协议典型案例“陈佐义诉湖南省株洲市渌口区人民政府单方撤销房屋征收补偿协议决定案”(以下简称“陈佐义案”。湖南省株洲市中级人民法院[2017]湘02行初519号行政判决书、湖南省高级人民法院[2018]湘行终310号行政判决书)作为样本展开分析,尝试从中探寻司法机关对于行政协议案件审理的一些重要态度和基础逻辑,从而为当前我国行政协议的司法审查理论与实践贡献绵薄之力。 二、司法审查中行政协议的双重属性判定

  综观目前学界关于行政协议司法审查的诸多争论,行政协议的属性判定无疑居于最为核心的“焦点旋涡”,受理法院针对案涉行政协议做出的属性判定意见,必然会直接影响后续的裁判说理。行政性与协议性的识别判定,俨然构成了行政协议司法审查的第一层“面纱”。

  (一)“行政性”与“协议性”的对立统一

  行政协议作为一项发轫于法国行政法的舶来品,学人们对其称谓不一,诸如“行政合同”“行政契约”“公务合同”等等,这也体现出公法学界对于行政协议的概念认知与性质界定存在一些不同见解。虽然目前一些学者倾向于认为,前述几种概念仅仅只是词语表达的差异,可以将它们等同视之。但是,这些称谓背后却呈现出了不同语境下对于行政协议的基本态度,同时也承载了公法与私法的严格区分程度、公共利益与个人利益的边界范围以及法律救济的具体机制建构等方面的差异。正是因为理论研究和司法实务皆对行政协议属性问题尚未达成共识,因此,最高人民法院通过颁布《若干规定》予以回应。该司法解释第1条明确界定了行政协议的概念,第2条具体列举了行政协议的表现类型,以期能够有效指导行政协议的司法审查活动。于是,一些民法学者开始质疑,该司法解释载明的认定标准过于宽泛,势必导致行政协议的范围被过度扩张,使得国有建设用地使用权出让协议等原本不具有行政性的协议类型,被强制性地纳入行政诉讼的受案范围,将这些民事合同认定为行政协议,必然会产生行政权力过度扩张、侵扰损害相对人利益以及阻碍相关协议纠纷的实质性化解等现实问题。无独有偶,行政法学者继而提出“根据缔约主体进行判断”“根据协议目的进行判断”“根据是否存在行政法上的权利义务进行判断”等不同标准,无法形成理论共识。可喜的是,笔者通过跟踪观察,“陈佐义案”裁判文书似乎提供了一种官方认可的解决方案。

  根据“陈佐义案”的一、二审裁判文书,可以窥见法院在判定行政协议属性问题的过程中巧妙地采用唯物辩证统一的方法论,坚持贯彻“司法审查应当兼顾行政性与协议性”的总体思路,并且针对行政协议效力的审查同时适用行政法律规范和民事法律规范。此种审查思路基本能够破除过往所谓“行政性与协议性完全对立、非此即彼”之片面认知,有效弥合理论界和实务界关于行政协议案件的范围识别、规范适用等问题上的观点分歧。然而,与其说“陈佐义案”裁判文书能够为当下及未来一段时间内的行政协议属性判定提供某种意义上的指导样本,毋宁说是其刺破了行政协议司法审查的第一层“面纱”——行政协议可以兼容双重属性,从行政性与协议性的矛盾对立中寻求统一是可行且必要的。

  首先,行政协议是一种具有行政属性的协议,行政性是行政协议的本质属性,也是用以区分行政协议与民事合同的根本属性。具体表现为:行政主体作为法定的缔约主体,必须受制于特定的行政程序约束;行政主体与行政相对人缔结行政协议的目的应当是为了实现某种特定的公共利益;行政协议所涵盖的内容须得与行政主体负有的法定职责密切关联;行政主体为了维护公共利益,可以依法享有行政优益权,例如在履行行政协议的过程中享有监督、主导、处罚,以及单方面变更和解决协议等权力;行政协议案件的争议解决亦适用不同于一般民事合同的裁判规则和救济渠道等。

  其次,行政协议并非传统行政法教义学意指的行政主体单方作出的一般行政行为,其必须得到缔约相对方的合意方可达成。此种协议性主要表现为:行政协议需要双方主体意思表示一致得以缔结和成立,非常重视行为主体的“意思表示”;行政协议的内容必须同时体现双方主体的意志和利益,并不能强制地局限于公共利益和行政法上的职权职责;行政协议的双方主体关系需要同时满足行政法律关系的“不对等性”和民事法律关系的“对等性”;行政协议案件的争议解决需要同时适用行政法律规范和民事法律规范等。

  行政协议具有的行政性,基本构成了法院在司法审查活动中用以判断某一行政主体与行政相对人合意订立的协议是否属于《若干规定》所涉及的行政协议范围、是否应当纳入行政诉讼的受案范围的主要依据。可是,并不能以此否认和漠视协议性的客观存在。行政性与协议性的矛盾对立,是民法学界和行政法学界关于行政协议是否客观存在以及如何划定行政协议的边界范围等问题展开激烈争论的根本缘由,至今仍然存在巨大的认知分歧。本文无意澄清或者妄加评价这些理论争鸣,暂且借助于“陈佐义案”裁判文书用以揭示一些值得思考的重要意脉:首先,基于与一般行政行为保持高度一致的理论认知,大方承认行政协议同时具备行政性与协议性双重属性的客观事实;其次,在司法审查维度遵循合法性审查(适用行政法律规范)与合约性审查(适用民事法律规范)双阶并行的逻辑对接。

  (二)“行政性”与“协议性”的主次转换

  行政性与协议性构成行政协议属性的一体两面,在一些具体情况下甚至相互对立、彼此牵制,引发了学界同仁对于行政协议识别标准和边界范围的广泛讨论。可是,“陈佐义案”却出乎意料地提供了一种从矛盾对立之中寻求统一兼顾的审查思路,将行政协议的双重属性置于同一行政诉讼程序,采用合法性审查与合约性审查双轨并行的方式促成行政争议的实质性化解。但是,仅仅停留在行政协议可以兼容双重属性的抽象理论认知和概括经验总结,必定是不足以完满地解决所有问题。立足于行政协议司法审查的全过程而言,从立案环节到实质审理阶段,行政性与协议性的主次属性判定皆为贯穿始终,而且对于司法者的审查技巧和判断视野提出了比较严格的要求,甚至在公法传统非常厚重的德国亦出现了如下情形:“对于公私合作所引发的纠纷,迄今并无确定的救济方式,选择行政法院还是普通法院,取决于争议的内容以及对争议而言至关重要的法规范是公法还是私法”。由此可见,在行政协议司法审查的视域之内,如何揭开行政性与协议性主次关系的第二层“面纱”无疑是颇为复杂的。

  行政性与协议性之中必有一方是矛盾的主要方面,另一方则是矛盾的次要方面,其中的主要方面占据着主导作用和支配地位,对事物的性质界定起着决定性影响。根据一些学者针对行政协议属性的理论阐述,以及“陈佐义案”裁判文书的说理内容,能够推导出行政性是行政协议双重属性判定这一矛盾体的主要方面。加之,行政诉讼制度以化解行政争议为功能目的,决定了其核心要义是审查行政协议行为的合法性问题。综上所述,行政性的判定是行政协议司法审查的第一性,而协议性的判定则是作为第二性,须得以前者为基础、围绕前者来具体展开。行政性作为行政协议属性判定矛盾的主要方面,决定了在司法审查过程之中应当优先适用行政法律规范,而协议性作为矛盾的次要方面,意味着在适用行政法律规范的基础上,人民法院应当重视民事法律规范和相关协议内容适用的从属性和补充性。此种主次关系的生成,在某种意义上是受制于行政协议司法审查的功能目的。鉴于此,需要进一步追问,行政性与协议性的主次关系是否一成不变?答案显然是否定的。行政协议司法审查在大多数问题上必须保持行政性为主、协议性为辅的整体考量,可是在某些具体问题的处理方面需要更为注意行政性与协议性之间主次关系的适时转换。

  其一,关于行政协议效力问题。根据传统行政法学理论,行政行为的成立生效通常取决于行政主体的单方意志,并不是很重视行政相对人的意思表示。而行政协议作为一种兼具双重属性的行政行为,其成立须得以双方主体的意思表示一致为基础前提,在实践中并不乏行政协议相对方以“受欺诈”为由向人民法院提起行政诉讼的司法案例(法院在审理行政协议相对人在缔约时受到了第三人所为的欺诈、胁迫而请求撤销行政协议的案件中,并不适用我国《民法典》确立的“合同相对人知情”要件。例如,作为最高人民法院行政协议参考案例发布的“王某某诉江苏仪征枣林湾旅游度假区管理办公室案”提供了不同于民事合同的判断标准)。但是,关于行政协议的效力认定标准,行政法和民法存在一些显著差别,例如行政主体超越职权订立的行政协议依照行政法律规范予以审查,则应归于无效;而行政协议相对人超越经营范围订立的行政协议依照民事法律规范予以审查,则不应简单地将其确认为无效。需要考量行政协议双方主体意思表示的客观真实程度,应当优先根据我国现行《民法典》第143-151条之规定进行相关的规范适用。

  其二,关于行政协议解除问题。根据《民法典》第562-563条之规定,合同解除可以分为法定解除和协议解除两种情形,其中的法定解除条件主要包括不可抗力因素、违约行为导致继续履约不能或者无意义等具体情形。对此,需要注意的是行政法上赋予行政主体享有单方解除行政协议的优益权,与民法上所谓之情势变更原则存在一些差别,前者指向于行政主体为了维护公共利益,有权采取变更或者解除行政协议的方式,后者则是指向于合同依法得以成立之后,因为一些不可归责于双方当事人的原因发生了不可预见的情势变更,从而导致合同的基础丧失或者动摇,此时允许主体变更或者解除合同,否则继续维持合同原有效力便可能显失公平。由此可见,倘若根据行政优益权的相关理论进行审查,解除行政协议的认定标准唯有“出于维护公共利益的需要”,而民法上适用情势变更原则的具体判断标准,则需要综合考量继续履行是否影响合同基础、是否导致合同目的实现不能、是否造成合同对价关系显失公正等因素。故而,在涉及考察“协议性”是否需要解除的问题上,须得优先考虑不与行政强制性规范相抵触的当事人合法约定和民事法律规范以及相关原则的灵活运用。

  其三,关于行政协议履行问题。传统行政法固然非常重视行政主体单方作出的一系列行政行为,却较少地关注行政协议案件中双方主体可以“协商”“合意”实现行政管理目标的制度初衷。但是,行政协议的履行必然涉及当事人约定和民事法律原则及相关规范内容的具体适用,譬如民法上的诚实信用原则、协作履行原则等等。

  依照“陈佐义案”裁判文书得以总结如下:法院在适用行政法、民法这两种性质完全不同的法律规范审查行政协议案件的过程中,必须有效结合行政协议兼具双重属性、行政诉讼旨在实质解纷等基础性内容,亦须准确把握行政性与协议性之间的矛盾对立统一、主次适时转化。这才能够深刻总结司法权对于行政权介入的程度范围,同时理性对待在何种限度上尊重缔约双方的意思表示和合意问题。 三、司法审查中行政协议的双阶审查标准

  行政协议司法审查必须着眼于行政性与协议性既为对立亦能兼容、既分主次亦可转化的辩证统一关系,此种认知结论不仅能够有效克服既有研究关于行政协议识别标准和范围界定的理论分歧,而且充分体现了最高人民法院发布“陈佐义案”这一典型案例的实践指导效用。正因如此,人民法院在审理行政协议案件的过程中,除了始终坚持行政性与协议性兼容并存的基本判定意见之外,还需要在行政协议的审查标准问题上恪守合法性审查与合约性审查双阶并行的重要逻辑思路。从某种意义而言,此二者之间存在“依据——结果”的逻辑关联,后者必须以前者作为前提条件,否则完全按照传统的司法审查理念和技术,行政协议司法审查必然容易陷入审查逻辑单一、裁判理据不明的困境之中。

  (一)合法性审查与合约性审查的意义关联

  其一,从本质上来看,行政协议司法审查针对的合法性与合约性具有同一性,在具体的个案审查程序中,当事人主张行政协议具有合法性,须同时主张具备合约性,否则行政主体的违约行为通常与行政协议的违法性问题相伴而生,此种情形下的行政主体违约行为与行政违法行为发生事实效果的竞合。譬如,行政主体根据自身需要单方解除或者撤销行政协议的行为,既违反了行政法律规范的有关内容,可被认定是一种“有名化”的行政违法行为;同时又违反了民事法律规范的有关原则,确已构成一种典型的民事违约行为。那么,行政协议纠纷能够被纳入行政诉讼的受案范围,究其主要原因在于行政主体订立的协议属于法定的行政协议种类,并且案涉纠纷系属于公权力作用影响下的行政性争议。易言之,针对一起“有名化”的行政协议纠纷,倘若仅仅因为一方或者双方的违约行为引起,此时完全可以借助于“协议性”为矛盾主要方面的属性判定意见,依照民事法律规范的有关内容针对“合约性”予以处理。由此可见,尽管行政协议的合法性审查与合约性审查在形式上具备一些差异,但是应当从本质上认识到它们的同一性,即为确认涉案行政协议能否获得实定法层面的肯定性评价。

  其二,合法性审查与合约性审查在规范适用层面具有非常密切的关联性。在个案中如何适用法律规范进行司法审查,是目前行政协议理论研究和实务探讨无法绕开的核心议题。对此,我国台湾地区通常选择采用“一案一议”的司法技艺,具体问题具体分析,而这也是“陈佐义案”裁判文书中最为出彩的亮点之处。受理该案的一、二审法院针对行政协议效力认定、履行标准等问题,明确指出行政协议兼具行政与合同的双重特征,应当同时适用行政、民事法律规范的规定。先是根据行政法律规范,以协议内容违法为由认定征收补偿行为无效,之后根据民事法律规范的诚实信用原则,不予支持被诉行政主体撤销补充协议的相关诉讼请求。这类行政协议诉讼案件无疑是行政法律规范与民事法律规范的交织适用,更是体现了行政协议既是一种特殊的行政行为,又是一种典型的双务合同。因此,对于行政协议订立、履行的效力判断问题,须得同时适用无效行政行为和无效合同行为的规范内容。

  其三,虽然行政协议合法性审查与合约性审查之间存在本质认知、规范适用等维度上的意义关联,可是此二者并不能等同视之、混为一谈,应当注意依照次序进行。正是因为行政性作为行政协议双重属性的主要方面,以及行政诉讼程序注重审查被诉行政行为合法性的功能定位,共同构成行政协议案件被纳入行政诉讼受案范围的前提条件。加之,合法性审查与合约性审查的共同目的皆是为了确保行政协议主体适格、内容不违背真实意思表示、程序形式合乎强制性规定,乃至后续争议得到实质性地化解。对此问题的探讨,不少的研究论著均有所涉及。例如,余凌云教授认为,行政主体是否具备签订行政协议的具体权限,是行政协议司法审查的诉讼程序必须首先面对和解决的问题。叶必丰教授认为,行政协议内容是否合法是司法审查实践中的一个必备要件。由此可知,行政协议司法审查过程中涉及行政主体缔约资格、权限范围、活动内容等具体内容,皆须受制于依法行政原理,行政协议的双方当事人无权自由选择。在司法实践中,即便是人民法院运用民事法律规范针对行政协议展开审查,亦会存在合法性审查优先于合约性审查的情况。例如,我国现行《民法典》第494条关于“强制缔约”的相关规定,能够推导出行政相对人依法负有应行政主体请求,从而与行政主体订立行政协议的义务。按照民法学的基本原理,强制缔约规则在某种程度上排斥了合同自由原则,同时也会排除当事人共同协商一致决定合同内容的自由。因此,强制缔约规则的设定适用必须严格遵守法律优先、法律保留等原则要求,行政主体不得以维护公共利益为由,随意增设或者无端克减相对方的权利义务。故而,行政协议诉讼案件必须优先解决合法性审查的主要问题,然后才能进行合约性审查。

  在司法实践中,行政协议履行问题的合法性审查与合约性审查基本呈现为有机统一、不可分割的辩证关系,合法性审查可被看作是行政性的自然延伸和行政诉讼功能目的的本质体现,使其成为行政协议司法审查的主要方面;合约性审查则是协议性的内在表达,其必须以前者为前提,作为一种特殊形式构成前者的继续和补充。合法性审查与合约性审查双阶并行的表现形式,共同彰显着行政协议司法审查的内在本质和特殊规律。

  (二)依法行政与诚实信用的原则融贯

  行政性与协议性双重属性的对立统一、兼容转换,既决定了行政协议诉讼案件中合法性审查与合约性审查的双阶并行,又决定了民事法律规范与行政法律规范在行政协议司法审查中的内容衔接。“陈佐义案”裁判文书则是更为生动地揭示一种鲜明的司法逻辑:在达致实质性化解行政争议的过程中,必须积极促成依法行政原则与诚实信用原则之间的交互融贯,从而有助于实现法治政府建设、维护司法公平正义的总体目标诉求。

  其一,促成原则交互有其特殊渊源和可能性。从现有法律部门的类型划分来看,行政法和民法分属于公、私法的不同范畴,依法行政原则是一项最为典型且最具基础性的公法原则,主要用以限制约束政府公共权力的违法滥用。诚实信用原则作为民事法律规范层面的“帝王原则”,早已不再局限于调整平等民事主体之间的权利义务关系,而是逐渐扩展其涵摄范围,成为行政法和民法必须共同遵循的一项基本原则。结合行政协议本身固有的协议性,使得诚实信用原则适用于行政协议案件审查之中并无现实阻碍。然而,依法行政原则能否介入调整行政协议双方主体的利益关系,便是值得思考的。其实,我国现行《民法典》中并不乏行政法规范,能够直接或者间接地推导出依法行政原则。例如第153条第1项规定:“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。”那么,行政主体与行政相对人合意签订的行政协议,如若违反法律、行政法规强制性规定,可能会招致无效的法律后果。此外,我国曾经施行的《民法通则》第121条明确规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务时,侵犯公民、法人合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”此项规定可被看作是依法行政原则在民事法律规范体系中的直接适用。

  其二,促成原则融贯有其现实意义和必要性。虽然行政法与民法各有其调整对象和规范价值,分属于不同类型的法律部门,但是,它们并非全然对立,而是存在交互融贯的现实基础,尤其是在行政协议司法审查的视域内,行政法与民法的规范适用交织竞合、互为影响,乃至可能出现行政法与民法(原则)适用相互矛盾的情况,“陈佐义案”便是最佳例证。行政主体严格地按照行政协议的内容履行相应约定义务,则需要承担违反法律规定的不利后果,由此造成依法行政原则与诚实信用原则的内容抵牾和价值冲突。根据裁判文书的意见,造成前述原则适用冲突的根本原因在于行政协议本身系违法行为,当事人缔结协议、实际履约过程等均不能违反法律规定,既是体现依法行政原则的根本要求,也是满足诚实信用、公序良俗等民法原则的价值内涵,行政协议的各方当事人须得保持合理预见,并且严格遵循。因此,在行政协议不违反法律规定的前提下,行政主体作为一方当事人,应当依约履行协议义务,实现依法行政原则与诚实信用原则的内涵融贯。此外,由于行政协议的缔结、履行通常与实现公共利益密切相关,而且行政主体可以根据公共利益需要,依法享有单方变更或者撤销行政协议的优益权,这便意味着行政主体可能会以继续履行行政协议损害公共利益为由,主张撤销或者解除行政协议,导致行政协议目的无法实现,进而导致行政协议案件审理陷入积极维护公益与促成完全履约的两难境地。“陈佐义案”裁判文书明确指出,行政主体不宜简单地以存在损害公共利益的可能为由否定行政协议的效力,法院应当要求行政主体如实提供相应证据材料,细致全面考量各方面的因素。

  基于目前行政协议司法审查的理论研究与制度实践,必须高度重视依法行政原则、诚实信用原则等价值原则的衔接融贯,积极发挥“法律原则”在行政法与民法之间的沟通桥梁作用,“原则为规则的创生和新的法律关系的形成开辟了道路,原则对于法律变革也具有不可忽视的导向作用”。这些原则行政法和民法中的具体表现确实存在差异,但是并不能因此阻碍借助于司法裁判建立“一种原则的联合体”,尤其是依法行政原则和诚实信用原则的内涵融贯和灵活运用,能够有效衡平社会公共利益和个人合法权益,防止在行政协议司法审查的过程中过分强调公共利益而选择忽视牺牲个人合法权益,从而阻滞社会整体正义观的形成塑造。 四、结论与讨论

  行文至此,笔者总结出两方面的观点作为行政协议属性判定与审查标准的前提予以接受:第一,行政协议作为一种特殊的行政行为,兼具行政性与协议性的双重法律属性,在司法实践中必须客观正视和理性接受两种不同属性的对立统一,并且需要在一些具体问题上适时促成行政性与协议性的主次转换;第二,并且相较于一般的行政行为司法审查,行政协议司法审查确实存在一些特殊之处,合法性审查与合约性审查双轨并行于同一行政诉讼程序中,应当高度重视行政法律规范和民事法律规范的衔接适用,尤其是促成依法行政原则与诚实信用原则的交互融贯,更为急迫且重要。对于行政协议司法审查的制度完善而言,“陈佐义案”具有非常重要的里程碑意义但非终止符,其启示意义亦绝不止于当下。

  文章来源:《阴山学刊》2022年第5期。基金项目:湖南省教育厅科学研究优秀青年项目“湘江流域环境风险的公私协作治理模式研究”(21B0095);湖南省社会科学基金一般项目“中外比较视阈下的律师庭外言论规则研究”(17YBA273)。注释及参考文献已略,引用请以原文为准。

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