解决土地补偿费分配纠纷需厘清的若干问题
随着我国农村城市化进程的不断加快，大量农用地被征收用于非农业建设。与此同时，农村土地征收补偿费用分配纠纷大量发生。特别是土地补偿费分配纠纷，成为当前农村工作的热点和难点。由于相关法律法规不尽完善，涉及的一些理论问题比较模糊，使许多土地补偿费分配纠纷未能得到及时妥善解决，从而引发大量失地农民的上访事件，严重影响了农村社会稳定和经济发展。对于土地补偿费分配纠纷，究其产生根源，在于传统乡土熟人社会与现代商业文明之间的冲突，究其未能得到有效解决的根源，则在于土地补偿费分配法律关系各要素未在我国宪政架构之内得到明确定性。正是基于此，本文试图通过对土地补偿费分配法律关系的剖析和诠释，来探究土地补偿费分配纠纷的解决路径。
一、农村集体经济组织考究
(一)农村集体经济组织的历史演变
农村集体经济组织是农村集体所有制经济组织的简称，伴随农村集体土地制度的改革其在不同历史时期有着不同的称谓。建国后，我国不断深化土地改革，到1953年春，全国基本实现农民土地私有制。但1954年的自然灾害使个体农民的分散性弊端突现出来，于是农村土地制度改革逐步走上了农业合作化的道路。从互助组到初级合作社，之后，随着1958年人民公社的普遍建立，最终高级合作社发展成为农村基本生产模式。农民将土地及其他主要生产资料交由人民公社、生产大队和生产队三级统一使用。确立了“三级所有，队为基础”的农村土地产权制度。自此，我国农村集体土地所有制逐步形成。这时的人民公社、生产大队和生产队就是最初的农村集体经济组织。家庭联产承包责任制的建立，开始了新的农村经济体制改革。政社分设后，人民公社、生产大队和生产队逐渐转变为农业生产合作社或经济联合社等乡、村合作经济组织，专门负责集体资产的经营和管理。这些农业生产合作社或经济联合社后来被统称为农村集体经济组织。伴随政社分设建立的乡镇政府及村民委员会、村民小组分别成为基层政权和具有行政色彩的群众自治组织。后来，农村集体经济不断萎缩，大部分农业生产合作社或经济联合社等集体经济组织不复存在，其经营和管理农村集体资产的职能相应转由乡镇政府、村民委员会和村民小组承担。农村集体经济组织在人们的视线中变得模糊起来。
(二)农村集体经济组织的实质分析
《物权法》第60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;(三)属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”对此《土地管理法》也作了类似规定。由上述规定可以看出，享有农村集体土地所有权的主体是农民集体，行使农村集体土地所有权的主体是农村集体经济组织。 所以，农村集体经济组织与农民集体有所不同。农民集体是一个几何概念，是仅从所有权归属的层面对一定社区范围内的全体农民进行的界定。但是，农村集体财产所有权不单是土地等财产归谁所有的问题，还包括权利主体对拥有的土地等财产享有使用、收益和处分的权利。农村集体经济组织就是从所有权权能的层面对一定社区范围内的全体农民进行的界定。农村集体经济组织不是特定范围内的全体农民简单组成的几何整体，而是特定范围内的全体农民在其与土地等集体资产相结合所形成的各种法律关系的联结下形成的有机整体。农村集体经济组织的成员是一定范围内的农民，成员大会或成员代表大会是最高权力机构。其实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员。关于农村集体经济组织，《山东省农村集体资产管理条例》第3条规定：农村集体经济组织，是指乡(镇)、村农民以生产资料集体所有形式依法组建的经济组织。所以，就实质而言，农村集体经济组织是一个经济体。其职能是代表全体成员行使所有权，对土地等集体资产进行经营和管理。《宪法》第17条规定：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”可以看出，在市场经济条件下，农村集体经济组织具有独立的市场主体地位。
根据《物权法》规定，我国农村集体经济组织分为三类，即村集体经济组织、村内集体经济组织(原生产队)和乡镇集体经济组织。就村集体经济组织而言，在我国大部分地区由村民委员会代行其职能。目前发生的土地补偿费分配纠纷，也大多由村民委员会作为一方当事人。村民委员会作为基层群众性自治组织，《村民委员会组织法》赋予其多项职能。为正确处理集体经济组织与其成员之间的各种纠纷，对村民委员会在不同场合所扮演的角色应准确界定。如果村民委员会行使管理本村公共事务的职能，譬如维护治安等，那么它扮演的就是农村自治组织的角色，与村民发生的纠纷理论上应当属于行政纠纷;如果村民委员会行使乡镇政府委托的职能，比如计划生育等，那么它扮演的就是行政受托人的行政角色。与村民发生的纠纷为乡镇政府与村民之间的行政纠纷;如果村民委员会行使对集体资产的经营和管理职能，那么它扮演的就是集体经济组织的经济角色，与其他经济主体发生纠纷大多属于民事纠纷。 土地补偿费分配纠纷即是如此。所以，土地补偿费分配法律关系的主体并非村民委员会与村民，而是村集体经济组织与村集体经济组织成员、以及集体经济组织成员中的土地承包经营者。村民委员会履行的是集体经济组织的职责，而不是基层自治组织的职责，其应当依据法律关于集体经济组织的规定处理土地补偿费分配事宜，谨防职能错位。在土地补偿费分配纠纷中，司法机关应当准确定性村民委员会的角色，审查其行使职能的程序和方式，纠正以村民自治等为由损害集体经济组织成员合法权益的行为。
二、农村集体经济组织成员资格的取得与界定
农村集体经济组织成员的称谓与农村集体经济组织相伴而生，最初的农村集体经济组织成员就是将私有土地等基本生产资料统一交回集体的农民。因此，农村集体经济组织成员的真实面目是农民。将农民标签为集体经济组织成员，一方面确定了其具体的身份归属，另一方面确定了其在特定集体经济组织内部享有集体所有权、土地承包经营权等财产权利的资格。不同的农民个体归属不同的集体经济组织，具备某集体经济组织的成员资格是其在该经济组织内享有成员权利的必备条件。
(一)农村集体经济组织成员资格的取得
从农村集体经济组织形成的历史背景可以看出，只要是一定社区范围内的农民，就自然具备某农村集体经济组织成员的资格。农村集体经济组织成员资格的取得主要有两种方式：一是原始取得。即通过人类的自然繁衍，祖祖辈辈生活在某农村集体经济组织所在地，属于当地的农民，而自然取得该集体经济组织成员资格;二是加入取得。即原本并非生活在某地的农民，不属于该地农村集体经济组织的成员，后来基于一定事由取得该地集体经济组织成员的资格。加入取得所基于的事由有多种，主要包括婚姻、收养以及国防建设或其他政策性迁入等。对于特定的农村集体经济组织而言，其成员组成时刻处于动态变化之中，除不断有新的成员通过上述某种方式加入外，某些成员可能由于死亡、婚姻、升学就业以及政策性迁出等原因而丧失原集体经济组织的成员资格。所以，如需确定集体经济组织的成员组成情况，应以某特定的时间为基准。在土地补偿费分配中，根据我国有关法律规定，划定享有分配资格的集体经济组织成员的时间尺度为征地补偿方案确定的时间。
(二)农村集体经济组织成员的法律界定
农村集体经济组织的成员是一定社区范围内的农民，这应该是没有争议的命题。关键是如何界定“一定社区范围内的农民”。以村集体经济组织为例，成员为村农民，对其进行界定首先应当界定“农民”的范围。那么“农民”是身份概念，还是职业概念?应当从几个方面对之进行界定?这些问题比较复杂。特别是随着农村人口流动的加剧，直接界定“农民”的范围变得更加困难。本文认为，可以先界定“村民”的范围，然后利用排除法进而界定“村内农民”的范围。因为就具体村而言，村民的范围大于或等于村内农民的范围，对“村民”界定以后，去除具有特殊身份者，比如农村教师、回迁机关企事业单位离退休职工等，即可间接确定“村内农民”的范围。那么，如何界定“村民”呢?“村民”就是某一个自然村或行政村的居民，确定“村民”的标准是户籍关系。只要该人的户籍所在地为某一个村，他就属于该村的村民。是村民未必就是该村农民，具备什么条件的村民应当被排除在村农民范围之外呢?在目前国情下，判断的标准是：第一，对于已达到企业职工法定退休年龄的村民，是否享受国家规定的退休金或养老金待遇;第二，对于尚未达到企业职工法定退休年龄的村民，以其目前的工作等条件，在达到企业职工法定退休年龄后，是否能够享受退休金或养老金待遇。享受或将来能够享受退休金或养老金待遇的村民，就应当被排除在村农民范围之外。综上可知，界定村集体经济组织成员的标准为是否属于享受或将来能够享受退休金或养老金待遇的村民。
三、土地补偿费的性质
(一)对集体土地所有权的补偿
农村集体土地因公共利益需要被征收后，土地所有权由集体所有转变为国家所有，农民集体失去了对土地的支配权。为公共利益而丧失集体所有权的土地所有权人理应受到经济补偿。《物权法》第42条第2款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”其中，土地补偿费就是对集体土地所有权的补偿。
在集体土地征收过程中，农村集体经济组织(现实中多为村民委员会)以被征地方的角色参与其中，土地补偿费由征地方直接向其支付。那么，农村集体经济组织收到的这笔费用应当归谁所有呢?很显然，土地补偿费作为对集体土地所有权的补偿，其归属取决于集体土地的归属。在宪法架构之内，我国法律明确规定农村集体土地由农民集体所有，就某特定的集体土地而言，对应的所有权人是唯一的，要么是村农民集体，要么是村内某农民集体，或者是乡镇农民集体。组成农民集体的农民个体即农村集体经济组织成员对集体土地并不享有私人所有权。根据《物权法》第59条第1款“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”之规定，农民个体对集体土地享有的权利为“集体所有”。由此可知，我国农村集体土地所有权是复合型的权利，其内涵可以简单概括为：农村集体土地属于“农民集体”单独所有，属于农民个体“集体所有”。依据集体土地的归属，土地补偿费也应当由“农民集体”单独所有，由农民个体“集体所有”。[!--empirenews.page--]
何谓“集体所有”?法律并未明确规定，但可以从现行法律法规中寻找对“集体所有”含义的注脚。《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》规定：农村集体资产(以下简称集体资产)是指归乡、村集体经济组织(以下简称集体经济组织)全体成员集体所有的资产。属于组(原生产队)集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。农业部、民政部、财政部、审计署《关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见》(农经发[2003]11号)中规定：农村集体经济组织的资产是由其成员入股和长期劳动积累所形成的共有资产，属于集体性质，归各该集体经济组织全体成员共同所有。通过对上述法律规定的比较可以看出，“集体所有”的含义就是“共同所有”。因此，农村集体土地或土地补偿费属于农民“集体所有”，意为农民共同所有。但其有别于我国民法规定的“共同共有”。主要区别在于共同共有人有权主张分割共有财产，使之变为私有财产。而农民个体则无权主动要求分割集体土地或土地补偿费为私有财产，即使其离开原集体，也无权要求分割，而是自然丧失对相应集体土地或土地补偿费的权利。
(二)对土地承包经营权的补偿
集体土地被征收，对于集体经济组织及其成员而言，是集体土地所有权的丧失，因此而受到补偿。但对于土地承包经营者来说，则是土地承包经营权的被迫终止，同样应受到补偿。首先，土地承包经营权是独立于集体土地所有权的用益物权，发包人因集体土地被征收而收回土地承包经营权应向对方给予补偿。农村集体土地承包合同关系是发包方与土地承包经营权人通过签订书面承包合同而确立的。发包方是行使集体土地所有权的农村集体经济组织，土地承包经营权人是包括农村集体经济组织成员在内的农民个体，其拥有的土地承包经营权通过与发包方协商取得。该权利有别于集体土地所有权，应当依法受到保护。土地所有权人在承包期限内不得随意终止承包合同，否则，应承担法律责任，给予土地承包经营权人相应补偿。农村集体土地征收从一定意义上讲是土地所有权人放弃所有权的行为，该行为直接导致其提前终止与土地承包经营权人的承包合同关系。所以，土地所有权人应当将其“出卖”土地所有权收益的一部分补偿对方的损失。其次，承包土地被征收，土地承包经营权人在承包地上的投入应得到补偿。为提高农业生产能力，土地承包经营权人培肥地力，在承包的土地上投入了大量的资金和技术。在承包期限未到的情况下，因土地被征收而被迫交回承包地，经济利益受到严重损失。依据公平合理原则，土地承包经营权人有权要求土地所有权人给予相应补偿。关于土地承包经营权人在承包地被征收时有权获得补偿的问题，《物权法》第132条明确规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”因此，从土地承包合同关系的角度讲，土地所有权人获得的土地补偿费应当包含对土地承包经营权的补偿。
四、土地补偿费的分配
土地补偿费是对集体土地所有权的补偿，其内部也包含对土地承包经营权的补偿。根据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中“土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配”的规定，土地补偿费应当首先在集体与失去土地承包经营权的农户之间进行初次分配，然后将初次分配后集体所得部分在集体经济组织成员之间进行再分配。
(一)土地补偿费的初次分配
现实中，当集体土地部分被征收后，如果未重新调整承包地，就会造成部分集体经济组织的农户依旧继续承包土地，部分集体经济组织的农户完全或部分失去土地承包的状况。使集体经济组织的成员分为失去土地承包经营权的成员和未失去土地承包经营权的成员两部分。另外，由于近些年来许多农民进城务工，有的甚至举家进城谋生，放弃承包集体土地。这部分农民虽具备集体经济组织成员的资格，但由于自愿放弃集体土地承包经营权，在土地被征收时也应视为未失去土地承包经营权的集体经济组织成员。基于此，即使在集体土地被全部征收时，对应集体经济组织的成员也存在失去土地承包经营权的成员和未失去土地承包经营权的成员两类。土地补偿费在集体与失去土地承包经营权的农户之间的分配就是将一定比例的土地补偿费首先在失去土地承包权的集体经济组织成员之间分配。
土地补偿费在该层次的分配比例应当在确保失地农民生活水平不降低的前提下，根据失地农民占集体经济组织成员总数的比例确定。一定比例的土地补偿费在失地农户之间的分配应主要依据每户被征承包土地的数目，被征的承包地越多，分得的补偿费就越多。对于在1995年我国农村完成第二轮土地承包后增添的集体经济组织成员，由于实行“增人不增地，减人不减地，三十年不变”的联产承包经营制度而未能承包土地的，应当推定这部分人员已经承包土地。如果他们所在家庭的承包地被征收，应将他们视为失去农村土地承包权的集体经济组织成员，享有分配土地补偿费的权利。
(二)土地补偿费的再分配
土地补偿费的集体部分就是集体经济组织将“出卖”集体土地所有权所得收益用于补偿土地承包经营权人损失后的剩余部分。这部分土地补偿费属于集体经济组织成员共同所有。如果要分配，应当在全部集体经济组织成员之间分配。土地补偿费在该层面的分配是集体经济组织成员享有集体土地所有权的体现，已经在首次分配中领取补偿费的集体经济组织成员仍具备参与该层次分配的资格。
现实中，土地补偿费主要在这个层面分配。分配中遇到的问题主要有以下几个方面：一是集体经济组织成员资格的认定问题。实践中主要集中在对入赘女婿、户口仍留在原村的“外嫁女”、毕业后回原籍的大中专毕业生等在农村被认为具备“特殊身份”者的资格认定。这个问题通过前文论述已经基本解决。二是一些“村规民约”的效力问题。这些“村规民约”主要包括涉及土地补偿费等经济利益分配的村民大会或村民代表大会的决议、村民委员会制定的一些规章制度等。对于这些“村规民约”，首先，形式上存在瑕疵。土地补偿费的分配事宜应当由集体经济组织成员大会或成员代表大会形成的决议、规章制度决定，不应由村民大会或村民代表大会讨论的决议、规章制度决定。因为村民与集体经济组织成员是两个不同层次的概念，包括的范围和适用的语境均有差别。即使由村民委员会代行集体经济组织的职能，在处理土地补偿费分配问题时，也应当遵守有关法律的规定。其次，部分“村规民约”内容违法。主要体现在这些“村规民约”就分配土地补偿费的成员资格规定了种种违法的限制条件，如有的就入赘女婿、“外嫁女”等规定不分或少分，有的就计划外生育的农村人口规定不分或少分。在许多农村，特别是富裕地区，经常有类似的“村规民约”。 这些“村规民约”虽然是基层群众自治权利的体现，但由于剥夺了部分成员的合法权益，应当认定无效。《物权法》第63条第2款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”
五、土地补偿费分配纠纷的解决机制
土地补偿费在不同层面分配时所引发的纠纷具有不同的属性。对于不同属性的纠纷，解决途径有所区别。为有效解决土地补偿费分配过程中产生的各种纠纷，现从不同层面对这些纠纷的性质以及解决途径进行简单分析。
(一)集体经济组织与承包经营农户之间的纠纷解决机制
集体经济组织与失去土地承包经营权农户之间的土地补偿费分配纠纷产生于土地补偿费在集体与失地农户之间的分配过程中，土地补偿费在该层面的分配实质就是集体经济组织对失地农户的经济补偿。分配或补偿的理论依据一方面在于集体经济组织提前解除土地承包合同，存在违约事实;另一方面在于土地承包经营者在承包地上的投入因合同提前解除未得到预期的合理回报。归根结底是因为双方之间存在土地承包合同关系。所以，集体经济组织与失去土地承包经营权农户之间的土地补偿费分配纠纷属于农村土地承包合同纠纷。
对于这类纠纷，当事人可以通过仲裁或者民事诉讼的方式解决。即当事人可以向县(市、区)设立的农村土地承包合同仲裁委员会申请仲裁，也可以向人民法院提起民事诉讼。但一方当事人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，另一方当事人提起诉讼的，由人民法院受理解决。另外，仲裁机构作出裁决后，当事人对裁决不服的，也可以在收到仲裁决定书之日起三十日内向人民法院起诉。
(二)集体经济组织与集体经济组织成员之间的纠纷解决机制
现实中，土地补偿费主要在集体经济组织与集体经济组织成员之间进行分配，产生的纠纷也比较多。根据引发纠纷的原因，这些纠纷概括起来主要有两种类型：一是因用于分配的土地补偿费数额问题引发的纠纷，二是因集体经济组织限制个别集体经济组织成员平等参与土地补偿费分配引发的纠纷。不同类型的纠纷，性质及解决途径也有所差别。
1.因用于分配的资金数额引发的土地补偿费分配纠纷的解决机制。土地补偿费是对集体土地所有权的补偿，性质为集体资产，属于集体经济组织成员共同所有，由集体经济组织统一支配。土地补偿费是用于集体生产，还是分配给集体经济组织成员?是多分一些，还是少分一些?属于所有权人处分财产的内部行为，应当由集体经济组织成员大会或成员代表大会民主决定，集体经济组织成员无权单独决定。所以，因用于分配的土地补偿费数额问题，集体经济组织与其成员之间发生的纠纷属于所有权内部矛盾，应当民主讨论决定，由所有权人内部处理。对此，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第3款规定：“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。
2.因限制个别集体经济组织成员平等参与分配引发的土地补偿费分配纠纷的解决机制。经集体经济组织成员大会或成员代表大会民主决定在集体经济组织内部分配土地补偿费时，每位集体经济组织成员不分民族、种族、性别、年龄、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有参与分配的资格。这既是集体经济组织成员平等享有成员权利的表现，也是集体经济组织成员实现集体所有权的方式。集体经济组织以不具备集体经济组织成员资格为由拒绝某些农民参与土地补偿费分配，或通过村规民约设定一些限制条件使某些农民不分或少分土地补偿费，均属于剥夺他人民事权利的违法行为，损害了他人的合法权益。由此引发的纠纷属于民事纠纷。当事人之间如果不能自行协商解决，只能通过诉讼途径解决。对此，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第1款规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：……(四)承包地征收补偿费用分配纠纷;……”[!--empirenews.page--]
