【 条文主旨 】

　　本条是关于不动产登记机构和国家实行统一登记制度的原 则性规定。

　　【 条文理解 】

　　关于不动产登记制度。不同的不动产登记制度框架下，不动产登 记行为的效力、不动产登记信息公示的作用也不相同。以登记效果和 强制力为标准，域外不动产登记制度可分为三类，其中最典型的两类 是以德国为代表的国家所采取的权利登记制度和以澳大利亚为代表的 国家所采取的托伦斯登记制度。①此外，香港等地区所采取的契约登 记制度，是在托伦斯登记制度出现以前就已经存在的。②随着交易市 场情况的变迁，登记要件主义逐渐占据主流，如香港特别行政区于 2004年通过颁布《香港土地业权条例》，将实施了百余年的契约登记 制替换为业权注册制度。③ 在2013年国家进行统一机构调整和转型工作之前，我国不动产 管理职能较为分散,尚未确定、建立起统一的不动产登记机关和登记 制度，在“多头共管”的登记模式下，当事人往往需要为同一块土地 及其上的附着物到多个部门办理多个权属证明，如涉及房屋的要到建 设部门办理房屋所有权证，涉及宅基地的要到国土资源部门办理集体 土地使用证，涉及承包土地的要到农业部门办理土地承包经营权证 等。随着社会经济交流频率的提高、交流范围的扩大，分散式管理模 式不仅给交易当事人造成了不便，也不利于行政机关对所属辖区内不 动产信息的管理监督。为了更好地整合不动产登记工作，规范登记事 项，减少办证环节，让当事人少跑路，减轻当事人负担，方便人民群 众，2014年年末，我国出台了首部专门规制相关工作的法规——《不 动产登记暂行条例》。2015年年中，原国土资源部通过了《不动产登 记暂行条例实施细则》，将《不动产登记暂行条例》条文进一步细化 调整。2016年中，原国土资源部出台了《不动产登记操作规范(试 行)》，根据实践中操作有疑问的地方再次调整条文内容，从登记申 请、登记流程、具体操作方法等方面详细构建不动产登记制度。此 后，北京市、天津市、广东省、内蒙古自治区等地也先后出台相应不 动产登记规程，使我国不动产登记法律法规逐步由分散走向统一，不 动产统一登记制度体系逐步形成。不动产统一登记制度，既改变了 “多头共管”导致的登记事项繁复的局面，更为不动产交易提供了安 全有序的环境保障，只要当事人依法査阅不动产登记信息，就能基本 了解到所交易不动产的自然状态和权利状态。

　　① M. Raff. Private Property and Environmental Responsibility: A Comparative Study of German Real Property Law. Netherlands： Kluwer Law Intematipnal, 2003, pp.55〜56.

　　② Samantha Hepburn. Australian Property Law, 2d ed. Lexis Nexis, 2012, p. 586.

　　③ 马栩生：《登记公信力研究》，人民法院出版社2006年版，第69页。 在理解本规定时，应把握以下要点：

　　第一，不动产登记一般应遵循属地登记原则，这是由不动产的不 能移动的基本原则所决定的，故房屋、土地及其他不动产均应实行属 地登记原则。但例外的是，依照《中央编办关于整合不动产登记职责 的通知》的要求，原国土资源部“会同林业局负责国务院确定的重点 国有林区森林、林木、林地的登记发证;会同海洋局负责国务院批准 项目用海、用岛的海域使用权和无居民海岛使用权的登记发证等”， 也就是说，对于国务院所确定的、所批准使用的不动产的相关登记工作，现应由自然资源部会同有关部门决定，不遵循属地原则。

　　第二，关于不动产登记机构。国务院国土资源主管部门(现为自 然资源部)负责指导、监督全国不动产登记工作，具体登记工作应由 不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，这是对国务院机 构改革成果的确认，是对《中编办关于整合不动产登记职责的通知》 的具体贯彻。之所以由国土资源部门(现为自然资源部)负责不动产 登记工作，是因为土地是最重要、最基础的不动产，房屋等不动产依 附于土地，不能脱离土地而独立存在。以土地为主进行登记，可以包 容其他的不动产的登记，而以房屋等为主进行登记，则无法包容无建 筑物的土地的登记，如城市空地、道路、公园等。另外，附着于土地 的房屋、林木等经常因灭失、砍伐等原因发生变动，仅有土地是相对 永恒不变的，以土地为主统一不动产登记有利于保持登记的持续性和 长久性。因此，由国土资源管理部门(现为自然资源部)负责全国不 动产统一登记工作是合理的。 直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办 理所属各区的不动产登记。跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县 级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县 级行政区域的不动产登记机构协商办理;协商不成的，由共同的上一 级人民政府不动产登记主管部门制定办理。

　　第三，国家对不动产实行统一登记制度。不动产登记应遵循严 格管理、稳定连续、方便群众的原则。不动产登记范围主要包括： 1 集体土地所有权;(2 房屋等建筑物、构筑物所有权;(3 森 林、林木所有权;(4 耕地、林地、草地等土地承包经营权;(5 建 设用地使用权;(6 宅基地使用权;(7 海域使用权;(8)地役权; (9 抵押权;(10 法律规定需要登记的其他不动产权利。 不动产登记类型主要包括：首次登记、变更登记、转移登记、异 议登记、预告登记、查封登记、注销登记等。

　　【审判实践中应注意的问题 】

　　第亠，关于所有权登记。根据本编第5章，所有权包括国家所有 权、集体所有权和私人所有权。 关于国家所有权，《民法典》第209条第2款规定，依法属于国 家所有的自然资源，所有权可以不登记。因此，国家所有的土地、森 林、林木、林地、草原、海域、无居民海岛所有权可以不进行登记。 但是，《森林法》明确规定，林地和林地上的森林、林木的所有权、 使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。国务院确定的 国家重点林区的森林、林木和林地，由国务院自然资源主管部门负责 登记。因此，国家所有的林地和林地上的森林、林木的所有权需要进 行登记。 集体所有权包括集体土地所有权(包括集体所有的荒山、荒沟、 荒丘、荒滩)，集体森林、林木和林地所有权，集体草原所有权等。 因此，需要登记的权利应当包括集体土地所有权以及集体森林、林木 所有权。

　　第二，应坚持一体化登记原则，即房屋等建筑物、构筑物和森 林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利 主体一致。 这主要包括两个方面：一是要求一体登记。房屋等建筑物、构筑 物和森林、林木等定着物应当以土地、海域为基础一体登记，建设用 地使用权、海域使用权与该土地、海域范围内的房屋等建筑物、构筑 物所有权应当一并办理转移登记、抵押登记、査封登记等;针对实践 中存在土地或者海域上的房屋等建筑物、构筑物未一并登记的，不动 产权利人应当在办理转移登记或者变更登记时一并申请登记，这是一 体登记原则的具体实践要求。二是权利主体要求一致。保持权利主体 的一致性是贯彻一体原则的根本要求。如果房屋等建筑物、构筑物和 森林、林地等定着物与其所依附的土地、海域分属不同的权利主体， 则根本无从实现统一登记;一旦登记也势必造成权利冲突，形成权属纠纷。我国长期的分散登记过程中，房屋等建筑物、构筑物和森林、 林木等定着物与其所依附的土地、海域权利主体不一致，但已分别登 记发证的情况并不少见，必须在今后不动产统一登记制度实施过程中 逐步予以妥善解决。 一体登记原则是我国不动产统一登记制度改革的内在实质要求, 有关机关已经通过不动产单元设计、不动产权籍调查、不动产登记簿 设计等配套制度和技术环节予以充分体现，这为实现房屋等建筑物、 构筑物和森林、林木等定着物与其所依附的土地、海域一体登记提供 了技术保障