一.问题的提出：农民报考国家公务员需要“允许”吗?

　　“三农”问题的实质是农民问题，而农民问题的核心是权利问题。有学者认为，“农民问题看上去仅仅是农村问题，其实是中国眼下最根本的经济问题----其实也是中国眼下最根本的政治战略问题”[2]。在作者看来，这种“政治战略问题”可归结为农民在中国宪法体制中的地位问题，即宪法上的农民地位与实际生活中的农民地位是否一致?比如，2006年以前无论是中央国家机关还是地方国家机关在招录公务员时，只向城市人开放，农民是不能报考的，因为他(她)的身份是“农民”。因此，在实行1982年宪法二十多年后的今天，农民能否报考国家公务员成为当下人们讨论的话题。作为宪法权利主体的农民，不得不在宪法与现实之间徘徊，对共和国宪法作出的庄严承诺产生怀疑、迷茫甚至抵触。根据宪法规定，农民本来就有资格报考公务员，担任国家公职。但长期以来，在整个社会体系与法律制度中农民被“理所当然”地排斥在公务员队伍之外。从1995年开始，部分地方的第一批农民以“考”的形式当上了公务员，开始打破担任国家公职资格问题上的身份和地域的限制。2006年的国家公务员招考首次对中央国家机关的招考职位不设户籍限制，在全国范围内提供平等报考的机会。于是中央国家机关的97个部门共有50余万人报考并通过了资格审查。[3]2007年中央机关及其直属机构公务员招考中继续提出“不设户籍”限制的原则。据统计，报考公务员100多万人，有的职位已达到1：4100大关，出现了社会关注的“公务员热”。[4]在地方,2007招考条件的突出变化是：没有专门对城镇户口做出专门的限制性规定(多是提及“具有本省(市)常住户口”，可以理解为包括农户在内)，但对于地域的限制情况则仍比较普遍。主要表现为，对本地高校毕业生的政策倾斜，对外地报考者则在学历、部门上有特别要求。不规定城镇户口，不刻意强调农民可以报考，也许是一些国家机关淡化此问题的冷处理方式。“公务员热”出现的重要原因之一是在招考条件上，除特殊职位外，取消了性别、身高、户籍等条件的限制，使人们能够以平等的机会参加公务员考试。这条看似普通的消息却在向全社会传递着一种权利平等的价值，在一定程度上回应了农民在宪法体制下寻求平等地位的呼声。

　　为什么在国家公务员考试中不能作出“户籍限制”?取消“户籍限制”的具体原因何在?我们看到的官方解释是“提供平等报考机会”、“提供机遇”等说法。从表面上看，农民报考公务员的不平等问题基本得到了解决，但深层次的理念与体制问题仍然没有得到解决。实际上，中国社会发展中出现的各种形式的不平等现象，其根源在于宪法规范与现实的脱离，国家法律的制定、公共政策的制定缺乏合法性与合宪性基础，宪法的一些规定成为“空洞化”的内容。如果不发生与宪法有关的重大个案，有些公共政策的制定者们很少从宪法角度思考问题，主动寻求政策的合法性与合宪性基础。从“禁止”农民报考公务员到“允许”报考再到“保障报考权”过程充分说明中国农民宪法权利实现的艰难与曲折。宪法规范上十分明确的权利长期被剥夺、被限制的事实给我们的启示是什么呢?严格依照宪法办事，确立宪法思维方式是制定公共政策的基本要求。要从宪法上规定的农民宪法地位的分析入手，揭示不平等现象存在的社会原因，保障农民地位的宪法效力是学术界需要探讨的重要课题。

　　二.中国宪法文本上“农民”的范畴与概念

　　(一)农民的范畴与概念

　　农民是具有多样性的概念。据统计，目前学术界对农民的定义有三十多种。不同文化背景与经济体制下农民的含义与范围是不同的，如法国学者孟德拉斯在〈农民的终结〉一书中对农民解释为：农民是相对于城市或一个精英集团的概念，只要没有城市，就不会有农民。[5]英国学者R.希尔顿提出了农民的七条标准：农民作为主要耕作者，占有—无论是是否他们自己的—农业生产工具，自给自足并一般地生产得比维持生计与自身再生产所需的更多;农民非奴隶，不是他人的财产，但可以是也可以不是农奴或奴属民;他们在多种多样的条件下占有土地，他们可以是所有者、租地者或自主佃农;他们主要使用家庭劳动，偶尔也有限地使用奴隶或者雇佣劳动;他们通常加入比家庭更大的单位，一般是村社;农村中的辅助性工匠可以仍作为农民本身来看待;农民在不同程度上受上层压迫阶级包括国家组织的剥削。[6]

　　在中国的古汉语中，甲骨、金文时代就分别有“农”与“民”这两个字，但作为一个词的“农民”则出现比较晚。《礼记。月令》有“农民毋有所使”句。[7]经过历史和社会变迁，农民一词的内涵也发生了变化。从词义学的角度看，农民一词具有职业和部分身份等级的内涵。学术界对农民的一般表述是“从事农业生产的劳动者”。如上海辞书出版社1980年出的〈词海〉对农民的解释是：直接从事农业生产的劳动者。1992年出版的《经济学大词典》对农民的定义是：直接出事农业生产的劳动者(不包括农业工人)。近年来随着“三农”问题的出现，农民概念问题引起了学术界的关注，提出了对农民概念进行学理分析的重要性。具有代表性的定义是：把农民定义为“从事农业生产的劳动者”;“户口登记在农村并为农业户口的农村人”;“按照户籍规定，农民就是指具有农民户口的人;也有学者从文化角度界定农民，把具有农民人格的人称之为农民等。

　　概括起来看，目前学术界有关农民的定义方式有以下几种：将生产力条件作为定义的主要元素及其要件;更侧重于考虑生产关系方面;将文化特性作为区分的主要标志;将生产力、生产关系、意识等几个方面结合起来考虑等。[8]还有一种提法是“泛指农业人口户籍性质的农村劳动者”[9]。由于农民概念与范畴的不确定性，有关农民的称谓出现了不同的提法，如“农民工”、“外来民工”等，对已经成为约定俗称的“农民工”概念也存在不同的理解，如区分广义和狭义等，认为农民工是指“带有农民身份的工人，是与城镇居民身份的工人相对应的概念” [10]。在中央出台的有些农民问题的各种政策和文件中，对农民的范畴和概念的有些提法是不准确的，有学者认为由于对农民范畴的认识不准确，“三农问题”的顺序中农民列在了最后，模糊了“三农问题”的核心，没有突出农民的地位与价值。有学者指出，“农业、农村和农民”应该改为“农民、农村和农业”[11]作者认为，目前需要从宪法和法律角度统一对农民宪法地位的表述，以宪法规定的农民宪法地位为基础思考和制定有关农民的政策，使国家的法律和公共政策的制定回到宪法价值上，扩大其宪法基础。

　　(二)“农民”一词在中国宪法文本上的演变

　　对农民权利的保护是中国革命的基本出发点与动力。早在1923年中共“三大”确立了资产阶级与无产阶级建立革命联合战线的政策，制定了统一战线的基本原则，进而提出了“以革命的方法建立真正平民的民权的政权主张。[12]这里所讲的平民包括工人、农民及其他被压迫阶级。[13]1931年11月成立的中华苏维埃共和国通过的〈中华苏维埃共和国宪法大纲〉第4条出现“----工人、农民、红色战士和他们的家属---”等提法，把农民确立为政权的组成部分和权利主体。

　　新中国成立后，作为起临时宪法作用的《共同纲领》中农民的地位得到了确立和保障。《共同纲领》在国体的规定中明确指出：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”。在《共同纲领》规定的人民的权利与义务的规定中“人民”指工人阶级、农民阶级、民族资产阶级、及其他爱国民主分子。在这里，农民既作为阶级的范畴出现，同时也作为享有权利的个体形式出现，体现了《共同纲领》调整下农民概念的双重性。

　　1954年起草宪法时，宪法文本中农民的表述经历了一些变化。最初中共中央提出的宪法草案第1条规定：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家;第8条规定：国家依照法律保护农民的土地所有权和其它财产所有权;第二款规定：国家帮助和指导个体农民增加生产、并且----鼓励他们在----。在1954年6月14日正式通过的宪法草案中有关农民的表述有两处：第1条规定“以工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”;第8条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他财产所有权”。1954年正式宪法文本中基本沿用了该草案的规定，即：第1条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”;第7条中规定“----组织个体农民----”;第8条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权;国家指导和帮助个体农民增加生产，并且鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和信用合作”;宪法第90条规定了“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。这一条当时被解释为农民作为公民具有与城市人同等的权利，不具有任何身份意义上的差别。1975年宪法在第1条规定：中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的无产阶级专政的社会主义国家;在第7条有关人民公社内容的规定中以“人民公社社员”、“牧区社员”的提法代替1954年宪法有关农民的直接表述。1978年宪法在农民的规范上则沿用了1975年宪法的规定。

　　1982年宪法文本中农民一词出现了三次。一是在宪法序言中的表述：社会主义的建设必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量;二是总纲第一条：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家;三是第19条第3款的规定：国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。除宪法外，我国法律和法规对农民地位的规定也有不同的表述。作者认为，无论是从立法角度，还是从公共政策角度，有关农民地位的理解与规定必须以宪法为基础，与宪法规范的规定保持一致，不得与宪法规范效力相抵触。

　　(三)宪法文本上农民的含义

　　要讨论农民的宪法地位问题以前，首先应当明确“农民”这一概念在宪法文本上的确切含义。比如，农民能否报考国家公务员，需要明确农民在宪法上是否具有与城市人一样的宪法权利。对宪法文本的准确理解是分析宪法问题的基本出发点。

　　从文本和宪法解释学的角度看，1982年宪法文本中的农民具有如下几种含义：

　　1.宪法文本中作为公民的“农民”。1982年宪法文本中同时出现了人民、公民、劳动者、工人阶级、农民、知识分子等不同的表述，不同的概念在宪法文本上具有特定内涵与范畴。从宪法文本的目的论解释看，农民首先是公民，属于人民的范畴，并与工人阶级一起构成劳动者，成为社会主义建设的力量。但四个概念之间也存在一定的差异，如宪法文本中出现的劳动者的内涵是不一样的，如宪法43条规定的休息权的主体是劳动者，字面意义上不一定包括农民;宪法第44条规定的物质帮助权主体是公民，取得物质帮助权方面城市和农村存在着制度上的差异，农民往往被排斥在国家保护的范围之外等。由于农民是公民，当然属于1982年宪法第二章规定的基本权利的主体，有权享有宪法上的基本权利。但实际生活中，农民基于宪法规定而获得的地位受到制度或现实环境的限制，变为一种不完整的基本权利体系。

　　2。宪法文本中作为职业的农民范畴。1982年宪法中明确使用“农民”一词的条文有两处：一处是宪法序言中规定了“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量”;另一处是第19条规定：“国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。” 作者认为，这两处是从职业区别的角度而规定的，农民与工人、知识分子从事着不同种类的工作，它们都是社会主义的劳动者。按照这种解释，将农民纳入职业的范畴之内，突出身份的特征，作为“劳动者”的农民不具有任何身份的意义，只是从事着不同的职业，是与工人相对应的概念而存在。当然，不同的宪法条文中劳动者的含义并不一致。宪法文本中共出现了9次“劳动者”的提法，但不管什么形式的条款，没有一个条款是从身份意义上作出的。把农民和工人并列在文本中，有助于强化国家对农民利益进行保护的正当性基础。

　　3.宪法文本中作为阶级的农民范畴。“以工人阶级领导的、以工农联盟为基础”标志着国家的根本性质。这个规定自1949年《共同纲领》以来，在历次宪法中始终坚持，没有改变过。[14]第1条规定的“工农联盟”中的“农”可以解释为“农民阶级”，它是构成我国社会主义国家性质中起基础作用的阶级之一。在1982年宪法草案的起草过程中，有的委员曾提出应把“工农联盟”写成“工人、农民、知识分子为基础”。对此，彭真做了回答，说：把工人、农民、知识分子并列，这样的用意很好，但“工农联盟”为基础说的是一个经济关系。我国的人民民主专政，是工人阶级和农民阶级的联盟，这是代表了全国绝大多数人口，而且是主要的、直接的生产者。知识分子的地位很重要，但它同工人农民，在一种情况下并列是适当的，而在另一种情况下并列，就不那么适当，因为知识分子不是一个独立的阶级，而且绝大多数知识分子按照它的生活方式，按照它取得的收入来源的方式说，已经是工人阶级的一部分，不好在阶级的意义上把知识分子同工人、农民并列，好像知识分子成为一个独立的阶级了。[15]从这条说明中可以看出，修宪者对农民阶级在国家政权中的地位给予了高度关注，明确了农民阶级在宪政体制中天然的基础地位。离开占人口多数的农民阶级，人民民主专政的基础是不能巩固的。目前，有些领域存在的“城乡分治”、“一国两策”现象的存在是对“工农联盟”基础的破坏，应当引起高度关注。对农民作为阶级的宪法地位的确认是1982年宪法的基本价值观之一，集中表明人民民主专政国家政权的性质。有报道指出：中央国家机关的招考不设户籍限制，有助于保证中央国家机关的决策更具有全国性情感和视野。中央国家机关是管理全国性事务的，服务于全国民众的，故它工作人员理应当来自全国各地，尽可能地多样化。[16]从宪法文本上看，农民带有更多的社会与政治结构的性质，构成我国宪法指导思想与基本原则组成部分的内核。农民已成为社会主义国家存在着的一种阶级形态和国家建设的一支重要的政治力量和社会力量。

　　4.宪法文本中作为多种经济成份构成体而存在的农民。对此种情形宪法文本并没有直接表述为“农民”，但确已为人们所熟知并取得了一定共识，如宪法第8条在有关社会主义劳动群众集体所有制经济形式的条文中，规定了“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜;” 第11条在有关个体经济、私营经济等非公有制经济形式的条文中，规定了“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。”上述的“农村集体经济组织的劳动者”可以认为解释为农民，而从事个体经济、私营经济等非公有制经济的经营者中，当然也包括了农民。此外，社会上把常年在第二、第三产业劳动、户籍在农村的群体称为“农民工”。

　　可见，农民一词，在不同的领域，有其不同的政治学、经济学、社会学等多重含义[17]。在中国宪法的语词中，农民是融入集合性的概念(人民)与个体性的概念(公民)之中，是在两种形态的相互关系中存在的。就整体的社会主体身份而言，农民首先是构成国家主人的人民的重要组成部分。现阶段，人民是指全体社会主义劳动者，拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者，农民当然属于人民的范畴;从作为个体的社会主体身份而言，宪法所明确规定的唯一身份是公民，社会成员正是基于其平等的公民身份而依据宪法享有基本权利主体的资格，并承担相应的义务。

　　总之，农民无论是在整体意义上，还是个体意义上，就是具有平等宪法地位的公民，其规范对公共政策和法律制定产生约束力，任何违反这一效力的行为、法律或规范是不具有正当性与合法性的。从宪法文本和原意来说，应该把有关农民的不同含义“还原为纯粹的职业概念”，不应扩大解释为某种政治身份、社会身份和法律身份。阶级意义上的农民主要是从国家政权性质与社会结构意义上讲的，表现其政权基础的重要地位。因此，从国家与公民的相互关系上看，宪法文本上的农民又可统一还原为公民的概念，行使宪法规定的公民所有基本权利。但在理解文本中的农民概念时，人们容易把农民解释为以户籍的性质不同而被划分的一类身份标志，农民就是被登记为农村户口的人，不论是辛勤劳作的土地耕耘者，长年飘泊奔忙的农民工，还是腰缠万贯的农民企业家，无不因户籍之差异而被打上了特殊的标签。

　　(四)农民的宪法规范效力

　　从宪法解释学的角度看，宪法文本上农民的解释应采用“目的论”和“整体解释”方法，从公民的宪法地位角度解释其规范效力。宪法体系中的个体应享有平等的权利，宪法本质上是“禁止”以身份作为分配权利的依据，以平等的眼光来看待一切社会成员的，从身份平等到机会平等反映了宪法发展的历史过程。为了准确地把握农民在宪法规范上应具有的效力，需要从规范的目的、宪法在国家政治、经济、文化与社会生活中的实际功能等方面进行综合的分析，以统一的价值观分析不同条文中出现的农民条款，揭示影响农民地位的各种社会因素。基于宪法保障基本人权的理念，宪法摒弃一切因身份的不平等而产生的特权。

　　目前的户籍制度与宪法规范效力之间是有矛盾的，户籍制度的形成虽有历史原因，但如果脱离宪法基础，有可能异化为政府对人口的等级化或阶层化管理的强制性工具，或者成为一种商品。

　　根据1954年宪法的规定，1958年以前城乡之间是可以自由迁徙的，公共政策中并不存在对农民的迁徙进行限制的规定。但后来出现了人口流动大潮，政府被动地出台了一系列限制农民进入城镇的文件。据统计，从1954年到1960年，全国人口迁入、迁出的绝对数波动在2000万到3000万之间。而当时的城市总人口只有6000万到8000万。就城市的就业来看，当时的产业工人只有600多万人，失业人口在400万人左右，而在此期间每年涌入城市的人口高达500万人以上。1953年4月17日，政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，“盲流”一词由此出现;1954年3月，内务部和劳动部发文《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》;1956年12月30日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的指示》;1957年3月2日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》;1957年12月18日，中共中央和国务院联合发文《关于制止农村人口盲目外流的指示》。1958年1月，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，正式形成了农村户口与城市户口“二元结构”的户籍管理制度。先用政府的政策限制农民的流动，后以法律限制人口流动，使宪法规范上农民“自由流动的权利”变为毫无意义的“摆设”，直接削弱了宪法规范的效力。[18] 当然，我们应当承认，人口流动大潮的出现对于一个新政权来说是一个严峻的考验。在解决方案的选择上，当时的决策者们并没有选择依照宪法办事的方式，也没有论证《条例》内容与宪法规范之间可能出现的不一致。其实，1957年后宪法规范逐渐失去了对国家生活的调整功能，人治的思维方式成为“治理国家”的基本理念。

　　本文是作者于2004年发表的“宪法与‘允许’农民报考公务员”一文的基础上改写而成。中国人民大学法学院博士生王晓滨同学协助作者收集了大量资料，在此，表示感谢。

　　注释:

　　[2] 潘维：《农民与市场》，商务印书馆2003年版，第397页。

　　[3] 载2005年11月4日《人民日报》。

　　[4] 中华人民共和国人事部网站2006年10月25日

　　[5] 同上

　　[6] 秦晖、苏文：《田园诗与狂想曲》，中央编译出版社1996年版，第43页。

　　[7] 宋圭武：农民定义及我的看法，载《中国农村研究网》2006年2月17日

　　[8] 宋圭武：农民定义及我的看法，载《中国农村研究网》2006年2月17日

　　[9]顾益康：关于农民工有关问题的思考，载《中国农民工调研报告》，中国言实出版社2006年版，第493页。

　　[10] 同上，第494页。

　　[11] 中国农民的生存和人权状况，〈中国农村网〉2006年7月13日访问。

　　[12] 中央档案馆：《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社1982年版，第110页。

　　[13] 中共中央书记处：《六大以前》，人民出版社1980年版，第696-697页。

　　[14] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第773页。

　　[15] 同上，另参考《中国宪法精释》，中国民主法制出版社1996年版，第97页。

　　[16] 《新京报》2005年11月5日

　　[18]公安部长罗瑞卿就这一条例草案做了一个说明：“我国社会主义建设的方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。无论工业生产和农业生产，都必须按照国家统一的规划和计划进行。因此，城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流“。 出处:《北方法学》2007年第1期。