三.农民的宪法地位与社会现实的冲突

　　从宪法文本看，农民应享有平等的法律权利，农民只是职业上的身份，没有任何社会身份上的特征。但是社会现实中农民的宪法地位与实际生活之间存在着各种冲突与矛盾，农民在国家生活中的政治地位与宪法地位呈现出“二元化”，对农民的不公正成为中国社会不公平的主要内容与表现。下面以农民的公务员报考权为例说明这一冲突的严重性与社会危害。

　　(一)农民报考国家公务员的权利性质

　　从宪法文本上看，农民作为劳动者和公民与城市人一样平等地参加国家管理是宪法规定的基本权利。

　　1.从基本权利的政治意义看，报考公务员的权利是一种参政权。[1]

　　首先，农民作为公民，依法报考公务员首先体现了人民主权原则的需要。人民主权原则是现代民主宪政体制的基本支柱。[2]宪法第2条在“总纲”中明确规定了“中华人民共和国一切权力属于人民”， “人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 这是关于人民主权原则的一般性规定。它表明国家的权力来自于人民，国家要在制度上和实践中拓展与人民群众相联系的渠道和途径，吸纳人民群众参加国家事务的管理，并将行使权力的全过程置于人民的监督之下。在参与方式上，人民除了可以通过选举各级人民代表大会代表实现其意志外，还可以通过担任公务员等途径直接参与到国家事务的管理来。在社会主义国家，人民是国家的主人，农民是社会主义劳动者，当然应当享有宪法所规定的人民通过各种途径和形式管理国家事务的权利，农民报考公务员即是实现这种权利的具体体现方式之一。从宪法精神上看，所有公共机关的职位必须向包括农民在内的社会成员开放，尊重其依照宪法享有的参加国家管理的权利。

　　其次，农民报考公务员是实现参政权的客观要求。在宪法理论上，政治权利主要包括选举权、被选举权以及政治表现的自由，此外，政治权利当然还包括其他各种政治参与的权利(表现为直接参与国家管理或实施监督)[3]。“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务经济和文化事业、社会事务”的权利，可以归结为一种参政权。参政权可以被认为是宪法规定的特定意义上的公民(人民)的一项基本权利，在一定条件下对国家权力活动产生拘束力。[4]担任国家公务员就是公民行使参政权的一种具体表现，对公民参政权的保障已成为衡量一个国家民主化程度的重要标尺。长期以来,由于身份的限制，农民实际上被排斥在公务员队伍之外，其担任国家公职的权利没有得到有效保障，报考公务员在相当长的一段时间里俨然是专属于城市人的特权。由于我国存在着城乡二元化结构，社会主体中农民利益的保障是最薄弱的环节，存在着诸如劳动保险、医疗保险、社会保障等严重的不平等现象，参政权的体现仅为一斑。尽管目前在中央国家机关和部分地方对报考条件有所放宽，但一些举措更像是一种权利“恩赐”行为，并没有将其作为宪法权利来认识和把握。

　　2.从基本权利的社会经济意义出发，它又表现为一种劳动权。

　　宪法第42条在“公民的基本权利和义务”一章中规定了“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。” 劳动权是指有劳动能力的公民有从事劳动并取得相应的报酬的权利。国家公务员的招录是为从事国家公共事务管理的岗位补充人员的国家行为，国家公务员作为社会职业的一种，虽然其需要从业者具备一定的条件和素质，但无论如何以户籍的不同而把广大农民拒之于门外是无法成为正当理由的。它直接侵害了公民依宪法行使的劳动权，公民享有劳动的权利首先意味着，劳动者在认为其智力、身体条件方面适合于用人单位所要求的岗位条件时应当平等地享有主张就业的权利;劳动权还意味着，劳动者有选择从事或不从事这样一种工作或那样一种工作的自由。

　　宪法为了保障公民的劳动权，还专门规定了国家的积极义务，如第42条第2款规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”。这一规定意味着，国家不仅应当保护公民既有的劳动的权利，更应当积极创造条件，为公民进一步实现其更广泛的劳动权利提供物质保障和各种便利条件。这种便利条件最直接的反映之一就是要首先体现在政策导向上，为劳动者实现其权利创造平等公平的条件。而目前的情形是：尚且不言在其他劳动领域对公民权利的保障，既使在直接从事国家管理、为公众提供服务的公务员招考领域就设置不合理的身份界限，这与宪法的精神是明显相背离的。

　　3.从基本权利的本源与终极意义看，报考权是一种国际社会公认的人权。

　　人权历来是一个颇具争议的概念。但不论各种观点如何，都丝毫不能降低宪法学作为以人为本、以人为终极关怀的学科而把“人权”作为其研究的逻辑起点和归宿的合理性。2004 年我国的《宪法修正案》第33条专门规定了“国家尊重和保障人权”，从而在理论界与实务界引起了对人权话题更为广泛的讨论和关注。众所周知，保障人权、限制国家公权力是宪法的出发点和归宿。农民报考国家公务员，比照起改善农民现实生存状况的迫切性，乍看起来实在是一种比较“奢侈”的人权。但我们基本权利能否因其身份的不同而不平等吗?报考公务员是不是只属于具有城市户籍的人所享有的特权?我们不否认由于现实教育资源配置的不平衡而导致的受教育机会不平等等因素的影响，报考国家公务员对现今很多农民来说的确现实制约因素多，比起城市人付出的代价高。但宪法赋予的基本权利不得以下位法律、法规与规章随意进行限制。权利主体的平等性与权利如何行使是不同的范畴，不能以主体行使权利存在现实困难多为理由，在公共政策上加以排斥，划分身份的标签是对人权的公然侵害，是现代法治国家所不能容忍的做法。

　　根据上述分析，农民拥有成为国家公务员的平等机会具有坚实的宪法基础，是公民基本权利的重要组成部分，也是作为公民的中国农民宪法地位的具体体现。

　　(二)侵犯农民报考国家公务员权利的几种表现

　　如前所述，宪法和法律赋予农民平等的地位，农民在公务员报考资格上应享有平等的机会。但在实际生活中，剥夺或侵害农民报考公务员权利的现象是屡见不鲜的。

　　1.中央国家机关招录公务员时对农民的限制

　　中央国家机关的招考职位应不应该设户籍限制，这是首先要思考的问题。我国实行的是单一制的国家结构形式，无论是全国人大、国务院及其部门，还是最高人民法院、最高人民检察院等机关都是面向全国开展工作的，其公务员也理应从全国范围内进行选拔才能够显示其公平。中央国家机关是管理全国性公共事务、服务于全国民众的，因此，它的工作人员也理当来自全国各地，尽可能多样化。

　　我国的国家公务员考试制度是以1994年人事部颁布的《国家公务员录用暂行规定》为标志开始的。但以往中央国家机关公开招录公务员主要是面向应届或两年内未安排工作的高校毕业生，从2004年开始面向全社会人员招考。国家人事部当年发布的统一招考简章并未提及户籍的限制，并没有禁止农民报考公务员。[5]但各招考的单位在人事部规定的“具有录用主管机关批准的其他条件”一项的设置中大都加入了只限于“北京市户口”的内容。如公安部发布的招录公告中规定：“社会在职人员须具有三年以上工作经历，北京市城镇户口”;[6]当年的这种限制并未在社会上引起很大反响;而2005年中央国家机关的招考则在社会上引起了热烈的讨论，反映了人们权利意识的觉醒以及对农民宪法权利的关注。虽然2005年中央国家机关招录公告与2004年基本一致，同样未提及户籍方面的限制，人事部的官员回答群众提问时说：“这些年来把农民招为公务员的情况屡见不鲜，无论什么样的身份，只要符合公务员录用的有关规定，符合职位的要求，都有报考的权利。政府是人民的政府，凡是符合条件的公民都有权利报考公务员。”[7]但在当年各单位的招考简章中“几乎有80%以上的职位注明‘限北京市户口’，如中央纪委、监察机关，其33个部门所提供的48个职位，对社会在职人员全部要求北京户口。”[8]尤其是在属于全国垂直管理的海关系统招考计划中，“广州、北京、上海等大城市的海关对户口限制尤为严格。其中北京海关有80%职位要求有北京户口，应届毕业生只限北京生源，对社会在职人员也要求毕业不满3年且为北京户口。上海、大连、长春等地都对户口作出限制，其中个别海关甚至要求户口仅属当地某个地区。”[9]以至于重庆师范大学教授、教育专家张育仁发出了“不管招什么人都以北京户口作为一个门槛这样的事十几年前就存在，户口限制之后，我感觉到北京人在管理全国人民”的感慨。[10]值得一提的是，当年财政部和驻外机构在补充通知中说明了不带附加条件。[11]人事部的一位专家说：“中组部、人事部在招考政策中继续坚持放开户口限制。有许多单位这次招考不再对户口有要求，这也是一个进步。户口问题比较复杂，我们需要在实践中加强与其他部门的沟通和协调，逐步加以解决。”[12]

　　在多种因素的作用下，2006年中央国家机关的公务员招考出现了新的变化，人事部的统一招考简章依旧，但各单位的招考规定中已经见不到以“北京户口”作为限制条件了。《中共中央组织部、人事部关于中央国家机关2006年考试录用公务员和机关工作人员公告》中对报考条件做了如下规定：中国国籍;年龄为18周岁以上，35周岁以下;具有良好的品行;具有正常履行职责的身体条件;具有大专以上文化程度和符合职位所要求的工作能力;具备拟任职位所需资格条件;公务员主管部门规定的其他条件。人事部官员表示，这是2006招录条件的重大特点。[13]这意味着农民报考公务员与城市人具有同等权利。户籍樊篱的突破是一种社会理性的回归，也是宪法价值的体现。身份的限制与地域的限制常常是相伴生而存在的，身份的限制在一定程度上更伤及人的根本价值和尊严。从这种意义上讲，这一举措在宪法学上对农民身份的尊重意义更甚于因地域的限制而受到侵害的其它人。有学者认为，它体现了“所有公民都有资格为国家服务”的公平公正思想。[14]

　　作者认为，在肯定这种变化的进步性的同时，应当进一步作些宪法学思考。为什么前些年中央国家机关招录公务员时以户籍条件剥夺农民基本权利的时候，人事部门没有采取措施予以纠正呢?在制度层面的监督控制机制又有哪些呢?如果今后又出现了类似情况，对于农民及广大非北京市户口的其它公民宪法权利侵害的救济途径又是什么呢?附加户籍条件或取消户籍条件应由谁说了算?宪法规定的基本权利能否通过行政法规或规章的形式限制?由谁对长期以来剥夺广大农民参政权的政策承担责任?从目前的表象看，这次的进步仅仅是回应了社会公众保护权利的内在需求，但并没有带来根本性的制度创新和观念的更新。

　　2.地方国家机关招录公务员时对农民权利的限制

　　中央国家机关公务员的招录应当在国家范围内选拔，这一点是勿庸置疑的，以前从规范方面对农民所作的限制这一次可以说在国家的层面初步得到了纠正。那么，在地方国家机关招录公务员的情形又如何呢?可以说，对农民报考公务员权利作出各种限制的情形虽有一定的进展，但依然是广泛存在的。仅从2005年前后一些地方招录国家公务员招考公告的规定看，对农民作出不同程度限制的情况主要表现为三种类型：

　　(1)直接规定对报考者户籍的地域限制，导致辖区以外包括农民在内的其它公民的报考权受到限制。如广东省人事厅《2005年上半年考试录用机关工作人员和国家公务员实施方案》规定：“非广东生源(户籍)报考者限普通高等院校本科以上毕业生”，[15]这意味着非广东籍又非本科的外地人员不能报考广东省的公务员;北京市市政管理委员会2005年10月31日面向社会公开招考国家公务员公告要求“具有北京市常住户口”;[16]上海市委组织部、上海市人事局在2005年上海市国家公务员(机关工作者)招考公告中规定报考者必须是“具有本市常住户口的社会人员”[17];而天津市委组织部、天津市人事局在《2005年下半年天津市公开招考公务员公告》中规定了“社会人员需具有天津市常住户口”; [18]海南省则规定硕士研究生以上学历人员报考才可以不受招考职位要求的户籍条件的限制，海南省司法厅在2005年6月27日招考公告中规定：“监狱劳教人民警察职位限招户籍在海南的人员(含海南省生源);”[19]江苏省南京市要求2005年公务员报名条件是“在职人员和大专生要求必须有南京市户籍”;[20] 值得注意的是，深圳市在《2005年机关事业单位公开招考公告》中除了规定“科员以下职位以及职员职位，本市户籍报考人员的身份不限;科级职位和面向市外人员招考的职位，要求报考人员都必须具有正式国家干部身份”以及“市外户籍人员(包括社会人员、应届毕业生)报考，须具备全日制普通高等院校本科以上学历及学士以上学位”外，甚至把“市外户籍应届毕业的大专、本科生属于代培生、委培生、定向生(含自费生)”与“犯有严重错误，受过党纪、政纪处分以及正在接受有关部门审查尚未作出结论的人员”共同列入“不予接受报考”的两种情况之一。[21]

　　在有宪法明确规定的条件下，把农民排斥在公务员之外的现象的出现是值得学术界认真思考的问题，凸显出辖区内“常住户口”的特权。更有甚者，像某些作为改革开放的前沿城市，竟然特立独行地以职位的不同区分报考者的户籍和“正式国家干部身份”。

　　这里，有必要说明的一点是，虽然都是代表国家行使权力，但对地方国家机关在用人方式上的要求并不一定要等同于对中央国家机关的要求。从一般意义上讲，地方国家机关公务员录用条件不能高于中央国家机关公务员的录用条件。比如，中央国家机关公务员文化程度具有大专以上，地方国家机关如没有正当合理的要求，不能一般性地规定高于大专以上的文化程度，特别是基层国家机关不宜规定具体文化程度的条件。当然，由于各地方的实际情况不同，在自己的辖区内招录公务员的做法并非一定要完全禁止，可以有一定的自主性和灵活性。但是，这种自主性与灵活性是有一定限度的，这就是以宪法所确立的公民基本权利为底线。各地方招录公务员政策的出台应当有正当、合理的解释，让大多数公民在心理上认可这种正当性与合理性(如一些职位对学历的要求，一些地区对少数民族的侧重，也包括一些工作需由本地人来从事等合理解释)。否则，就有可能出现身份和地域的歧视，就有可能违反宪法和法律的原则。从宏观价值上讲，促进人员、商品、服务和资本在全国范围内的自由流动，广纳各方贤才，应当是各地方获得进一步发展的追求目标。而许多地方多年来所有机关补充公务员一贯只招本地人，这种做法则就有违宪违法之嫌了，应当通过一定渠道予以纠正。总之，以这种方式侵害农民报考公务员权利的现象是比较普遍的。

　　(2)直接规定对报考者户籍的身份限制，导致农民报考公务员的权利被剥夺。这是一种明显地反映城乡差别的规定，它主要以专门要求报考者必须具有“城镇户口”的面目出现，公然侵害农民权益。如山西省太原市在2005年面向全国公开考试录用国家公务员的公告中，要求报名条件是“2005年普通高等院校应届毕业生和具有城镇户口的社会在职人员或待业人员”;[22]又如北京市的《2005届毕业生招考录用公务员公告》，规定的招考的范围包括：“北京生源的普通高校、中专、北京计划内高职、北京职高和中专的应届毕业生，其中职高和中专毕业生需是城镇户口”。[23]这种限制把农民从城市人口中划分出来，直接以“规范”形式确立了身份上的歧视，其违宪性和违法性是十分明显的。这种只规定身份限制，不规定地域限制的情形相对较少，但更凸显其不正当性。

　　(3)同时直接规定对报考者地域与身份的双重限制。这种规定并不鲜见。它在地域和身份方面都直接以规定的形式设置了限制。如北京市海淀区2004年在公开招考副处级党政机关领导(公务员)的公告中要求报考的条件是大学本科以上学历，年龄40岁以下……有在党政机关、事业单位或在大中型企业任职经历的北京市城镇户口居民”;[24]而北京市丰台区统计局在2005年的招考公告中，则要求报考者具有“北京市城镇户口”。[25]这种把报考者双重设限，将“本市人”和“城里人”共同作为限制条件的做法，对农民，包括本辖区内的农民权益的侵害可见一斑。类似的情形还可以追溯到在2005年中直机关工委招考公务员报名中，据报载，“凡报考中直工委的考生需具备硕士研究生以上学位……社会在职人员需要有北京市城镇户口，市内有固定住所。”[26]此事虽已成为往事，但它的流弊至今还在许多地方上演，值得人们反思。

　　从以上的三种情形可以看出，身份限制的广泛很大程度上是由于城市的整套管理体制是以户籍制度为基础的，废止此制度的阻力也一直相当大，这种阻力主要来自维护自己利益的城市。这种既损害平等也损害经济效率，既不正当也不合理的城乡二元分割的户籍制度已经到了应该废除的时候了。

　　除了2005年中央国家机关招考公务员作出一些改进外，这些年来，为打破农民与城市人报考公务员的身份差别，有些地方还是作了一些尝试性的改进。据统计，自1996到2005年，我国共有17188位农民(含转制)从公开考试中脱颖而出，走进地方国家机关大门，成为公务员。报载，1997年，山东省开始允许符合条件的农民报考乡镇机关，当年就有41位农民通过考试走马上任;2002年8月，农民不再为其身份所限，第一次获得了报考县级国家公务员的资格。此前，在干部选拔中把占人口80%的农民排斥在外，造成了社会的严重的不平等。;2004年，山东省再招录公务员考试中，身份限制被再次放宽，规定了“凡履行了合法就业手续的农民合同工可报考山东省各级机关，不受户籍限制”;[27]在2005年山东省省直机关面向社会公开招考国家公务员的公告中，将报考者条件定为“在职人员报考的，须工作单位在山东且具有山东常住户口;按国家有关法律、法规履行合法就业手续的农村居民，符合条件的可报考”;[28]河北省石家庄市在2003年向社会公开招录国家公务员，市人事局负责人称此次招录取消了身份、户口性质的限制，符合条件的工人、农民也可以报名考试，并表示以后还会以这样的形式招录公务员;[29]安徽省也在2005年招考公务员工作中，“打破报考人员的身份、地域等限制，不拘一格选拔人才，在今年的招考中，包括农民工在内，只要符合职位报名条件的，都可以报名参加;”[30]辽宁省也在2004年省直公务员招录中第一次“取消户口限制，公务员招考中的户口要求被取消，除了一些特殊部门和行业外，全部打破地域限制，广泛招录人才;”[31]重庆市人事局、地方税务局在2005年招录公告中规定的报考条件为：“常住户口在重庆市行政区域内，未就业的城镇户口人员和农村户口人员”;[32]此外，吉林、四川、广西等地也在不同程度上打破了以往对农民身份和地域的限制。[33]一位学者评价说，“招录职位较低的公务员取消身份、户口性质限制，是与国际惯例接轨，体现了公开、平等、竞争、择优的选才精神。也许考上公务员的农村青年没有几个，但是招录条件放开就是选拔人才机制上的进步。”[34]从发展的眼光看，这些年来的变化是有一定积极意义的，但离宪法的平等要求相比，还有很大的距离，并不是实质上的平等。

　　一个不容忽视的重要问题是，除了上述通过各种明示的规范性文件对农民施加的各种身份限制之外，在一些即使已经放开了对农民报考户籍限制的地方，招录机关在具体操作环节上，还是有一些内部不公开的限制，或是心照不宣的“潜规则”，同样会造成对农民的实质性限制。据前些年报考国家公务员者反映，一些地方还是或明或暗地另外对户籍设限的，有的则有意在面试或政审时将外地人、农村人“涮下来”;据前两年有的参考者透露，外地人与本地人同等分数，或者略高出一些，还是本地人优先。[35]笔者认为，上述情况是存在的。由于用人选择权主要在招录单位，其领导和具体工作人员对待这一问题的个人认识发挥着重要作用。如果越来越多的人能够从宪法权利保障角度考虑问题，各种不平等的情形就会越来越少。

　　注释:

　　[1] 详见刘会军：陕西省某市政府《关于招聘市直机关公务员的决定》违宪，载韩大元主编《中国宪法事例研究》，法律出版社2005年版，第73-74页。

　　[2]徐秀义、韩大元主编《现代宪法学基本原理》，中国人民公安大学出版社，2001年版第186页。

　　[3]许崇德主编《宪法》，中国人民大学出版社，2004年版，第165页。

　　[4]韩大元：论基本权利的效力，载《判解研究》2003年第1期。

　　[5] 《暂行规定》第14条报考公务员应具有的6个基本条件没有涉及到任何户籍方面的限制，但解释“主管机关批准的其他条件”的理解上出现了不同的标准。

　　[6] 载中国招生考试在线(育路网)：http://www.yuloo.com　发表时间：2003年10月17日。

　　[7] 载2004年10月30日《新京报》

　　[8] 载2004年11月2日《华商报》。

　　[9]载2004年11月8日《21世纪人才报》。

　　[10]载2004年11月8日《21世纪人才报》。

　　[11]载2004年11月8日《21世纪人才报》。

　　[12]载2004年11月3日《中国人事报》。

　　[13]载2005年11月4日《新京报》。

　　[14]载2005年11月4日《新京报》。

　　[15] 载2005年3月29日《信息时报》。

　　[16] 载无忧考网：www.51test.net/show2005年11月7日。

　　[17] 载国家公务员考试网：www.gwy365.com2005年11月7日。

　　[18] 载无忧考网：www.51test.net2005年9月28日。

　　[19] 载2005年6月23日《海南日报》。

　　[20] 载2005年10月31日《江苏商报》。

　　[21] 载无忧考网： www.51test.net2005年5月12日。

　　[22] 载2005年6月11 日《山西晚报》。

　　[23] 载2004年11月19日《北京晨报》。

　　[24] 载2004年5月13日《北京晚报》。

　　[25] 载北京市丰台区政府网站：www.bjft.gov.cn2005年11月11日。

　　[26] 载2004年11月3日《新京报》。

　　[27] 载2004年6月9日《中国青年报》。

　　[28] 载2005年4月15日《大众日报》。

　　[29] 载2003年10月25日《中国青年报》。

　　[30] 载2005年3月17日《江淮晨报》。

　　[31] 载2004年10月11日《辽沈晚报》。

　　[32] 载重庆人事人才网： www.cqpa.gov.cn 2005年3月15日。

　　[33] 载国家公务员考试网：www.gwy365.com.2005年11月11日。

　　[34] 载2003年10月25日《中国青年报》。

　　[35] 载人民网：www.people.com.cn2005年11月6日。 出处:《北方法学》2007年第1期。