内容摘要：在宪法修改中，先有修宪提案，后有修宪行为。因此，修宪提案权决定了宪法修改的大致范围并进而奠定了修宪权的基础。对宪法修改以及修宪权的研究，离不开对于修宪提案权的进一步探讨。本文通过对我国宪法第64条和美国宪法第5条的分析比较，从提案机关和批准机关之间的法律关系入手，讨论了修宪提案的“时效”问题、批准时限问题以及修宪提案的撤回问题，并对我国宪法中修宪提案权运行中存在的相关问题进行了探讨。
关键词：修宪权修宪提案权修宪程序
一、导言
在某种意义上，宪法的修改可以大致分为提案与批准两个阶段。在实在法上，各国宪法并没有规定一个笼统的“修宪权”，也没有把它赋予某个单一的主体。相反，各国宪法大都分别规定了修宪提案和对提案的批准，并为它们确立了不同的主体。[1]从程序上看，先有修宪提案，而后才有对提案的批准。在这个意义上，修宪提案权的行使对于宪法修改而言似乎更为重要：正是修宪提案权决定了宪法修改的大致范围并进而奠定了修宪权的基础。因此，对宪法修改以及修宪权的研究，离不开对于修宪提案权的进一步探讨。这是研究修宪提案权的理论意义之所在。同时，各国宪法实践也就修宪提案权提出了一系列的问题，如修宪提案一经提出，在未获有效批准之前是否永不消灭;[2]提案机关能否撤回修宪提案;[3]一个提案机关能否对另一提案机关的修宪提案再提出修正[4]等等。这些问题的存在显示了研究修宪提案权之实践意义。
本文认为，解决修宪提案问题的关键，在于准确界定修宪提案权的性质。因此，本文将以修宪提案权的性质为主线展开论述。基于此，本文的结构将大致安排如下：首先，从法律关系的一般理论出发，对修宪提案权的性质作出界定。其次，根据对于修宪提案权性质的界定，讨论修宪提案的“时效”问题以及修宪提案可否撤回问题。再次，对我国宪法中修宪提案权的相关问题予以探讨。最后是简单的结论。
二、修宪提案权的性质
通常所谓“修宪提案”的表述，实际上包含了三种相互关联但并不相同的含义。一是指提案机关向修宪机关提出的物理性质的提案文本;二是指提案机关提出提案的行为;三是指通过提案行为而在提案机关与修宪机关之间形成的特定法律关系。修宪提案权的性质，就表现在提案机关与修宪机关的法律关系之中。
(一)提案机关与修宪机关之间法律关系的特征之一
在法理学上，法律关系并不是凭空发生的，其产生的主要基础就是法律规则的存在，社会关系正是经过法律的调整才上升成为法律关系。在宪法上，提案机关与修宪机关之间的法律关系为宪法所确认和认可，因此，对该法律关系特征的归纳不能离开对于相关宪法规范的分析。现以美国宪法第5条和中国宪法第64条为例进行说明。
按照美国宪法第5条的规定，当国会两院有三分之二的议员认为有必要时，可以提出宪法修正案，该修正案在得到四分之三州议会或州宪法会议(各州以何种方式批准宪法修正案，取决于国会的决定)的批准后即成为美国宪法的一部分而生效。十分明显的是，美国宪法赋予国会以修宪提案权，而将批准权给予了各州，显示了其浓厚的联邦制色彩。按照宪法的规定，国会具有修宪提案权，以及决定各州采取何种形式批准修正案的权力。不过，在美国宪法实践中，国会在宪法修改过程中所享有的权力要广泛得多。在实践中，国会可以规定宪法修正案的批准时限，也可以判断一项修正案是否得到了四分之三州的批准而生效，还可以裁断各州是否可以有效地撤销其先前的批准行为。[5]在1921年著名的Dillon v. Gloss案件中，美国联邦最高法院宣称，由于宪法授权国会可以提出修宪提案、安排全国宪法会议以及决定修宪案的批准方式，因此，宪法实际上赋予了国会安排修宪的广泛权力。[6]在1939年Coleman v. Miller案中，联邦最高法院的四位大法官又宣称，宪法第5条排他性地、完全地(exclusively and completely)赋予了国会对于修宪程序不可分割的控制权(undivided control)。[7]不过，尽管国会的权力是如此广泛，但仍然存在着国会鞭长莫及的事项。具体来讲就是，当国会提出一项宪法修正案后，各州是否启动批准程序是国会无权过问的，[8]更不要说对它进行控制。换言之，各州既可以积极地马上启动批准程序，也可以消极的不作为，对国会的修宪提案不闻不问，国会并不能强制要求各州进行批准。首先，从美国宪法第5条的规定看，宪法修正案的生效并不要求50个州都参与其中，而只要求四分之三州(38个州)的批准。也就是说，对于任何一项宪法修正案的生效而言，总有四分之一的州是被排除在修宪程序之外的。它们的批准或不批准，没有任何实质意义。既然如此，它们的行为当然在国会的控制之外。其次，对于宪法所要求的四分之三的州而言，由于宪法将实质性的修宪权赋予了各州，因此，是否批准乃是各州自主的事，国会只能等待，而不能强迫。[9]在这一点上，或许值得引述参议员Borah于1917年美国国会酝酿提出第18条宪法修正案[10]之际的发言。他说：
我们已经将修正案提交给各州，它就在各州的支配(possession)之中，我们不可以再对它进行控制。各州拥有完全的权利(perfect right)说：“我们将现在批准它”，或者说“我们将在10年之后批准它”。[11]
我国宪法第64条呈现出相同的情形。按照该规定，宪法的修改，由全国人大常委会或者五分之一以上全国人大代表提议，并由全国人大以全体代表的三分之二以上多数通过。在这里，宪法规定了宪法修正案的生效条件：首先，只有全国人大常委会和五分之一以上的全国人大代表才能提出修宪提案，除此之外的任何主体都无权提出修宪提案。其次，一个合法有效的修宪提案，只能由全国人大以其全体代表的三分之二以上多数通过而生效。这两个条件是并存的，缺一不可。因此，即使由全国人大常委会或五分之一以上全国人大代表之外的主体提出的修宪提案得到了全国人大全体代表三分之二以上多数的批准，该修宪提案仍然不能成为具有宪法效力的修正案。[12]宪法第64条并没有规定，当全国人大常委会或五分之一以上全国人大代表提出修宪提案后，全国人大必须启动批准程序。诚然，在我国修宪实践中，每当全国人大常委会或者五分之一以上全国人大代表提出修宪提案后，全国人大都无一例外紧跟着启动对修宪提案的批准程序。但是，必须明确的是，我们不能根据这个事实而认定全国人大负有启动修宪程序的义务。理由十分简单：从实然推不出应然来——这是法理学上的一个基本原理。[13]
综上所述，一项修宪提案的提出，就在提案机关和修宪机关就形成了特定的法律关系。这种法律关系的特殊之处就在于，虽然提案机关有权利提出修宪提案，但修宪机关却并不必然承担予以批准或不批准的义务。也就是说，提案机关的“权利”并不表现为修宪机关的相应“义务”。事实上，本文即将论证，一项修宪提案的提出，非但没有给修宪机关施加相应的义务，相反却恰恰使修宪机关取得了批准修正案的资格，或者更准确地说，是赋予了修宪机关以修宪的权力。
(二)提案机关与修宪机关之间法律关系的特征之二
按照各国宪法的规定，修宪机关享有宪法授予的修宪权。但是，应当指出的是，这里的修宪权只是抽象意义上的修宪权。也就是说，修宪机关并不能单纯根据其享有的修宪权，独自完成对宪法的修改。宪法的修改，其必要的前提就是，要将抽象意义的修宪权转化到具体现实的法律关系之中，使之成为具体现实的修宪权。显然，法律关系的形成需要一定的法律事实。在这里，提案机关的修宪提案正是这样的法律事实，它的提出，就在提案机关和修宪机关之间形成了具体现实的法律关系，正是它把修宪机关抽象意义上修宪权转化成为现实意义上修宪权。在这个意义上，应当说，尽管修宪机关的修宪权由宪法授予，但对宪法进行修改的现实的权力，却来自于因修宪提案而产生的法律关系。
在某种程度上，提案机关与批准机关之间的法律关系十分类似于合同法中要约人与受要约(承诺)人之间的法律关系。[14]按照我国合同法的规定，合同的成立需要经过要约与承诺两个阶段。要约人向受要约人发出要约后，如果受要约人进行承诺，当承诺在要约规定的期限内或者合理期限内到达要约人之际，双方当事人之间即产生合同关系。这里有两点十分明显：其一，要约人发出的要约对于受要约人没有约束力，要约人不能强制受要约人承诺。也就是说，要约的效力，“仅对于相对人予以得为承诺的权利，而非使相对人因此负担必为承诺的义务”。[15]其二，没有要约，也就没有承诺。按照合同自由原则，任何具有民事行为能力的人当然享有“承诺”的权利，但是如果没有一个要约的出现，当事人承诺的权利就只是抽象的，而不是现实的。正是要约——这个法律事实的出现，使当事人抽象的权利转化为现实权利。因此，正像分析法学家霍菲尔德所说的那样，要约人发出一个要约，实际上就为受要约人创设了一种法律权力。[16]
综上可以看出，修宪提案权是为宪法所规定的这样的一种法律权力：首先，提案机关提出一项修宪提案，就在提案机关和修宪机关之间创设了一种法律关系;其次，提案机关的修宪提案权并不表现为修宪机关的相应义务，提案机关不能强制要求修宪机关批准或者不批准。最后，修宪提案权的效力在于，它将修宪机关根据宪法而享有的抽象的修宪权转化成为具体现实的修宪权，或者更加准确地说，正是修宪提案权的行使，赋予了修宪机关以现实的修改宪法的权力。
三、修宪提案权的存续期间——所谓修宪提案的时效问题
所谓修宪提案的时效问题，就是指提案机关提出一项修宪提案，在没有得到有效的批准之前，是否因为时间的经过而丧失其效力。这个问题与另外一个问题紧密相关，即提案机关在提出一项修宪提案之际，可否规定批准该提案的最后期限，而超过该期限，即使批准亦为无效?这两个问题都是美国修宪理论和实践中久有争议的问题。下面首先介绍美国有关此问题的争议，然后进行对修宪提案权存续期间问题的分析。
(一)修宪提案权的存续期间
在美国宪法发展的历史上，曾经前后发生过三起关于修宪提案时效问题的争论，其中的两起形成了具体的争讼案件，联邦最高法院因而借此提出了解决该问题的思路。1917年，美国国会在提交各州批准的第18条修宪提案中规定了批准时限，从而引发纷争，是为Dillon v.Gloss案。在该案中，美国联邦最高法院认为，一个修宪提案，必须充分反映同一时期的民意，如果各州不能在一个合理的期限内批准一项修宪提案，相反各州彼此批准的时间拖得很长的话，由于不能反映同一时期的民意，所以应当认为批准的时效已经消失。关于修宪提案的时效，最高法院第一次提出了“同一时期的民意”标准。不过，在此问题上最高法院的态度似乎有点首鼠两端。在1939年的Coleman v.Miller案中，最高法院又改变了看法。此案由国会提交各州批准的“童工修宪提案”[17]而引发。1924年，国会向各州提交了“童工修宪提案”，但是直到1931年，该提案总共得到了6个州的批准。1934年美国“新政”的实施，使得该提案的前景柳暗花明。从1934年到1937年，又有22个州批准了该提案。在这22个新批准的州之中，堪萨斯州议会曾经在20年代通过决议，拒绝批准该提案。当1937年该州议会又一次进行批准表决时，参议院分裂了，20名议员赞成，20名反对。之后，由副州长兼任的议长投下了关键性的赞成票，批准了该提案。反对该提案的18名参议员和3名众议员不服，其理由之一就是认为，该项修宪提案从1924年提出到1939年堪萨斯州议会批准，间隔长达13年，早已经过了时效。他们在州最高法院败诉后又向美国联邦最高法院上诉。最高法院在判决中一方面引述其对Dillon v.Gloss案的判决，认为修宪提案存在时效问题，一方面又认为，修宪提案的时效究竟应该有多长，是一个应当由国会进行判断的政治问题，作为司法部门的法院无权对此作出判断。
不过，与美国宪法第27条修正案[18]的批准过程相比，前述“童工修宪提案”真是有些小巫见大巫了。第27条修正案被人称为美国宪法上的一件奇事。[19]1789年，美国第一届国会通过了由麦迪逊起草的12条修宪提案，提交各州批准。各州批准了该提案中的第3至12条，共10条，是为现行美国宪法第1到第10条宪法修正案，又称为“权利法案”。在“权利法案”生效之际，该修宪提案中的第二条仅仅获得了6州的批准，由于没有达到宪法规定的四分之三州的批准而没有生效。在此之后的将近百年时间内，该条提案似乎处于“冬眠”状态，人们好像忘记了曾经存在过这样的一条修宪提案。1873年，似乎为了引起人们的关注，美国俄亥俄州议会批准了该提案。但不久它又被人们抛之脑后。20世纪以来，许多学者认为该条修宪提案早已没有进行批准的必要。例如，美国杜克大学法学教授Dellinger就自信的宣称，该修宪提案早已经“死翘翘了”(simply died)。[20]我国学者荆知仁也认为，由于该项提案所要解决的问题早已解决，因此它已成为“不必要的死案”。[21]不过，历史没有按照学者们的意见发展。1982年，德科萨斯州立大学一位名为Waston的学生在其学年论文中主张该提案仍旧能够、并且应当被批准，不幸的是他的论文成绩只得到了个“C”。在此之后，Waston开始向各州议会的议员们写信，呼吁批准该修宪提案。皇天不负有心人，在20世纪80年代，陆续有多个州批准了该提案。终于到了1992年5月7日，密歇根州成为第38个批准该提案的州，从而达到了宪法要求的四分之三州批准的要求，该提案经历了202年，终于成为美国宪法第27条修正案。[22]
美国宪法第27条修正案一经出生，旋即引发了又一次关于修宪提案时效问题的无穷争论。关键的一点就在于，一项修宪提案，在经过了长达200多年的岁月之后，是否还能够被批准。在第27条修正案之前的所有修正案，从国会提出到各州批准生效的时间最长也不过4年， [23]202年是否有点过长了。而且，在国会提出该修宪提案之际，密歇根州并不存在。[24]
(二)规定批准时限的修宪提案
在1917年以前，美国国会所提交各州批准的修宪提案都没有规定任何批准的时限限制，当时就有一种意见认为，各州可以在任何时候，甚至千年之后，仍然可以作有效的批准。[25]1917年国会提交的第18条修宪提案首次在修宪案文本中规定了7年的批准时限。不过，由于此项举措为前所未有，所以就有相当议员对此举的合宪性表示置疑。参议员Brandegee等多人就认为，国会在修宪提案中规定批准时限，是超越了宪法授予的权限，因为宪法并没有规定各州必须在特定的期间内批准修宪提案。[26]当该修宪提案生效，成为美国宪法第18条修正案后没有多久，反对禁酒的人即对该修正案的合宪性提出挑战，其理由之一就是，国会没有权力规定修宪提案的批准时限，是为著名的Dillon v.Gloss案。联邦最高法院在判决中驳斥了原告的挑战理由。法院认为，首先，由于修宪提案必须反映国家同一时期的民意，所以，修宪提案提交各州批准之后，各州务必在尽快的时间内批准。其次，宪法虽然没有授权国会规定修宪提案的批准时限，但宪法第5条授予国会决定各州的批准方式，而规定批准时限乃属于国会指定批准方式的附带权力。因此，国会实有权规定修宪提案的批准时限。
尽管最高法院维护了国会规定批准时限行为的合宪性，但是，这并不是说其中就没有了任何问题。按照有的美国学者的看法，宪法规定国会指定各州批准方式的权力，仅仅意味着国会有权指定由谁(州议会还是州宪法会议)来批准修宪提案，这一权力并不必然意味着国会有权指定各州行使批准权的时间。前者是一个主体问题，后者是一个时间问题。[27]或许正是由于考虑到在修宪提案文本之中规定批准时限有所不当，从第23条宪法修正案的提出开始，国会在第24、25、26条修宪案文本中没有规定批准时限，而是在国会通过的提交各州的决议中规定了批准时限。国会在1978年通过的哥伦比亚特区代表宪法修正案既在提案文本当中，又在国会提交各州批准的决议中规定了批准时限。不过，正像学者们所指出的那样，国会似乎并没有仔细考量包含在修宪提案文本之中的批准时限规定是如何运作的，以及它在多大程度上与国会在决议中规定批准时限的方式有所差异。[28]更有意思的是，1972年3月22日，国会通过了“男女平等宪法修正案”(ERA)，在提交各州批准的决议中，国会规定了7年的批准时限。当7年的最后期限快要到来之际，有35个州议会——比宪法要求的38州仅少3州——批准了该提案。面对这种情况，国会即通过决议，把原先规定的7年的批准时限延长3年零3个月。[29]这又一次引发了人们激烈的争论。
(三)本文的分析
本文认为，修宪提案是否应当有时效的限制以及提案机关可否规定修宪提案的批准时限两个问题，在实质上是相同的。因为它们都主张，国会为了所谓的“同一时期的民意”，既可以在事先，也就是在提出修宪提案的时候确定修宪权行使的有效期限;也可以对各州修宪权行使是否有效作出事后的判断。这里人们似乎看到了一个几乎是全权的国会，它可以武断的并且不受限制的对各州修宪权的行使进行限制。
权力总是有界限的，修宪提案权也不例外。作为修宪提案机关，其修宪提案权的界限与修宪提案权的性质问题紧密相关。修宪提案权的性质决定了一项修宪提案并不单纯因为时间的经过而消灭;提案机关也不能规定批准时限。试分述之。
1、修宪提案并不因为时间的经过而消灭。
前已述及，一项修宪提案实际上是一种法律事实。它的出现，使提案机关与修宪机关之间形成了特定的法律关系，修宪机关根据宪法所享有的抽象修宪权转化成为具体现实的修宪权。在这里，重要的是要认识到，当提案机关提出一项修宪提案之后，就并不存在修宪提案的行为了(该行为随着修宪案的提出而结束)，存在的——或者说具有法律意义的——是由修宪提案产生的法律关系。因此，所谓“修宪提案并不因为时间的经过而消灭”的提法并不准确，精确的说法应当是：由修宪提案产生的法律关系并不因为时间的经过而消灭。
把注意力从物理性质的修宪提案转向具有法律意义的法律关系，是解决“时效”问题的一个关键。在法理学上，法律关系因为法律事实的出现而形成、变化、和消灭。当一个法律关系存在时，除非有新的法律事实出现，否则它既不发生变化，也不会消灭。当然，法律关系也会因为时间的经过而变更或者消灭，但所谓“时间的经过”，恰恰就是法律事实的一种。因此，对于提案机关与修宪机关之间的法律关系而言，除非宪法把“时间的经过”规定为该法律关系消灭的法律事实，否则，该法律关系就不能因为“时间的经过”而消灭。
2、提案机关何以不能规定修宪提案的批准时限?
应当明确的是，规定修宪提案的批准时限，实际上就是对修宪权设定了行使的时间限制，也就是说，在批准时限之外行使修宪权，并不具有法律效力。当从法律关系的角度观察，这种对修宪权的行使附加额外限制的做法显然是没有根据的，不管这种限制规定在修宪提案的文本之内，还是规定在文本之外的决议之中。
第一，对于规定在修宪提案文本之内的批准时限而言，由于整个修宪提案并未生效，尚在批准过程之中，因此，作为修宪提案组成部分的批准时限的规定也同样不具有法律效力。既然提案未经批准不能生效，作为未生效提案组成部分的批准时限何以构成对各州修宪权的有效限制?[30]在某种意义上甚至可以说，所谓的批准时限规定恰恰扮演了宪法修正案“自我毁灭者”的角色。以美国宪法第18条修正案为例，假如该条修宪提案并没有在国会规定的7年以内得到有效批准，不过，由于7年的批准时限并未生效，所以不构成对各州的限制，各州在7年之后依然可以进行批准。再假设该提案在提出的第八年得到了四分之三州的批准因而生效，包含于其中的批准时限的规定同时也就生效。不过，由于它规定批准的期间仅仅为7年，因此，该宪法修正案在生效的同时又宣告了自己的失效。[31]
第二，对于国会在修宪提案文本之外规定批准时限的问题而言，重要的是要认识到，从法律关系的角度看，提案机关的提案行为是一种法律事实，由于此法律事实的出现，修宪机关抽象的修宪权转化成为具体的修宪权。在一定意义上可以说，是修宪提案机关赋予了修宪机关现实的修宪权。不过，宪法并没有授权提案机关，当其赋予修宪机关修宪权之际可以附加条件。相反，如果认为提案机关在提出修宪提案之际对修宪权的行使可以附加时间的限制，那么就等于承认它也有权附加其他的条件限制。这是因为，时间界限和其他限制一样，都是对修宪权的一种限制。既认为提案机关可以规定时间的限制，又认为它不能规定其他限制，这在逻辑上似乎是不严谨的。[32]那么，提案机关能否规定其他种类的限制呢?例如，国会是否可以在修宪提案中规定：本提案必须得到全国五分之四州议会的批准，否则无效。毫无疑问，这样的规定是没有约束力的，因为宪法只要求四分之三州议会的批准，国会不能超越宪法而附加额外条件的限制。[33]当然，这个例子似乎过于直白，说服力好像不强。请以我国宪法为例。按照我国宪法第64条的规定，对于修宪提案，全国人大必须以全体代表的三分之二多数通过，宪法并未规定当全国人大通过修宪提案之际应当采用何种表决方式。在我国修宪实践中，全国人大在对修宪提案表决之前都要事先确定表决方式。1988、1993、1999年修宪时全国人大都规定，宪法修正案以无记名投票的方式表决。[34]在这种情况下，全国人大常委会是否可以在修宪提案之中或者之外规定：本修宪提案必须以记名投票的方式表决，否则无效。毫无疑问，这样的规定本身是无效的。道理十分简单：虽然修宪提案机关的行为对于修宪机关修宪权的行使极为关键，但是，修宪机关的修宪权毕竟是由宪法所授予，因而也只有宪法才能对它进行限制。如果宪法并没有对修宪权行使的方式作出规定，那么，如何行使修宪权就属于修宪机关“自由裁量”的范围，提案机关自无权对它进行限制。应当说，当提案机关提出一项提案时，其权力随即行使完毕，至于修宪权如何行使，早已不再提案机关的控制范围之内，因而它不能够对修宪权施加额外的限制。在这一点上，美国参议员Cummins在1917年第55届国会讨论第18条宪法修正案时的发言颇切中要害，他说：
“我们究竟从宪法中的哪一部分得到了这样的权力，以至于可以在提交各州批准的修正案之中附加如此的规定?当我们宣布该宪法修正案将提交各州之际，我们的权力就已经穷竭(exhausted)了。”[35]
道理就是如此简单。
