【内容提要】行政机关公开公共信息是现代法治的基本要求，是构建宪政制度的基础。本文较系统地分析了行政机关公开公共信息的宪法基础和行政法基础，论证了公开公共信息的理论与实践价值。
【关键词】行政机关/公共信息/信息权/行政公开
从宪法角度而言，一方面国家机关基于对公共事务的管理和对公共利益的维护，有取得、占有、分配和掌管公共信息的权力;另一方面国家机关基于服务和维护公共利益的需要，又有公开公共信息的义务。同时，信息权又是公民的一项基本权利和“一项重要的民主自由权利，是公民诸多民主自由权利的核心”，(注：蒋碧昆、鲁志坤.初析公民的了解权[A].宪法与国家机构改革[C].电子科技大学出版社，1999.489.)公开公共信息是公民行使信息权的主要内容和法治行政的基本要求。随着民主宪政的发展和公民对公共信息的客观现实需要，公民要求直接参与国家事务管理意识日益加强，世界各国越来越重视对公民信息权的保护，主要表现为越来越多的国家以立法的形式规定了国家机关负有公开公共信息的义务;各国有关信息公开方面的法律制度也愈加健全和完善。如日本于1999年5月14日公布了《信息公开法》。在这种国际大潮流的影响下，在依法治国目标的推动下，近一两年来，在我国，要求国家机关公开公共信息的呼声越来越高。为此，不少国家机关制定了一些有关公开公共信息的具体办法，并进行了各种尝试。与立法机关、司法机关相比，行政机关的特殊性决定了国家机关公开公共信息主要是指行政机关公开公共信息。但是，从宪法、行政法角度，对行政机关公开公共信息进行系统研究的，还不多见，而且长期以来，我们比较偏重保护行政机关占有、掌管公共信息权力，而忽视了对行政机关公开公共信息义务的分析和研究。因此，在当代中国，从宪法、行政法角度着手研究行政机关公开公共信息的理论基础，显得尤为重要。这对于实现人民主权原则，促进公民直接参与国家行政事务的管理，保障公民行使当家作主的权利;健全和完善公民对行政机关及其工作人员的监督制度，治理腐败，加强廉政建设;改善行政管理，提高行政效能;促进社会的公正和公平，推动依法治国的进程等都具有十分重要的意义。
一、行政机关公共信息的概念
行政机关公共信息，简称行政公共信息，是指行政机关所掌管的公共信息。行政公共消息与行政信息的关系非常密切。行政信息是指“反映行政管理活动及其对象的状态发展与变化对行政主体有新意义的消息、情报。”“行政信息涉及的范围，可以行政机关管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动为其限定。”(注：夏书章.行政管理学[M].广州：中山大学出版社，1998.204-205.)有些行政法学教材中也提到了“行政信息”(注：姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学、高等教育出版社，1999.52.)一词，但并未界定它的含义。从信息的范围上看，行政信息的范围要广于行政公共消息的范围，表现为行政信息既包括行政公共消息，又包括行政系统内部的信息及行政机关与其工作人员之间的信息。另一方面行政公共信息比较侧重静态的意义，而行政信息比较侧重动态的意义。正确理解和掌握行政公共消息的概念，需要注意以下几个问题：
1.并非行政机关的所有信息都是行政公共消息，只有行政机关在从事公务活动中形成的信息才是行政公共消息。“公务是指行政主体为了直接满足公共利益的需要而从事的活动，以及私人在行政主体控制之下，为了完成行政主体所规定的目的而从事的满足公共利益的需要的活动。因此，公务是行政主体的一种活动，这种活动的特点是满足公共利益的需要。”(注：王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1991.480.)因为行政机关从事一切公务活动，都要通过行政机关工作人员的具体活动来实现，所以行政公共消息又往往表现为行政机关工作人员的具体活动，但这种活动必须是从事公务的活动。由于行政机关工作人员具有多重身份，所以需要我们根据行政机关工作人员的不同身份，来分辨他们在从事具体活动中所形成的信息的性质。
2.行政机关从事公务活动，实施行政管理的方式一般有两种：一是抽象行为方式如行政机关制定规章及其他规范性文件的方式。目前这种方式一般不需要行政管理相对人的直接参与，行政机关就能主动完成;二是具体行为方式。这种方式又有两条实现途径，即通过行政机关的主动行为(如税务机关的征税行为)和行政机关的被动行为(如向工商行政管理机关申请颁发营业执照的行为)来实现。主动行为是行政机关依职权主动作出的行为，又称为行政机关的依职权行为或行政机关的积极行为;被动行为是行政机关依行政管理相对人的申请而作的行为，又称为行政机关的消极行为或依申请行为。
3.对于具体行为方式，无论是行政机关的主动行为还是行政机关的被动行为，都离不开行政管理相对人的参与，这种参与包括行政管理相对人的主动参与和被动参与。行政管理相对人的参与，意味着行政管理相对人要配合行政机关的工作。这种配合，无论是对于行政机关还是对于行政管理相对人，都是必须的也是必要的;这种配合又是一个连续的过程，贯穿行政机关实施行政管理的整个过程。对于抽象行为方式，随着公民直接参与国家各项事务管理愿望的日益增强，也愈加需要相对人的直接参与。
4.行政管理相对人参与和配合的过程，也是信息相互交流的过程。在这种信息交流的过程中，有可能发生信息性质的变化。比如，公民甲将公民乙打成轻微伤告到某派出所，甲与乙如实向派出所陈述整个案件事实的信息;公司丙向工商机关申请颁发营业执照，丙如实向该机关陈述有关事实的信息。这些信息在行政管理相对人向行政机关陈述前，依法都属于相对人的私有信息，应当受到法律的保护。但是，这些信息一旦与行政机关的公务活动联系起来，成为行政机关管理活动的一部分，就由原来的私有信息转变为行政公共信息。又比如公民直接参与行政立法的活动是所提供的个人建议，在未被行政机关采纳前，这些建议属于公民的私有信息，一旦被行政机关所采纳，这些私有信息就会成为行政公共消息的一部分。正是基于此，行政机关在公开公共信息时，必须对其公开公共信息的范围加以必要的限制，不得损害国家秘密、个人隐私和商业秘密。
二、行政机关公开公共信息的理论基础
行政机关公开公共信息的理论基础，就是从宪法、行政法的角度分析和探讨行政机关公开公共信息的原因以及行政机关公开公共信息的重要意义。所以，笔者将行政机关公开公共信息的理论基础归纳为两方面，即宪法基础和行政法基础。
(一)宪法基础
1.宪法基础的含义
行政机关公开公共信息的宪法基础，就是从宪法的角度研究和分析行政机关公开公共信息义务的根源。行政机关与宪法的关系非常密切，一方面行政机关及其职权均来自宪法的授权;另一方面行政机关又是保障宪法实施的重要力量。我国宪法第3条第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”并分别在宪法第91条、第107条规定了行政机关的职权。笔者认为：应当从行政机关负有义务和公民享有权利两个不同的角度去分析行政机关公开公共信息的原因。这里的“行政机关负有义务”和“公民享有权利”，都是从宪法理论和宪法条文的层面上进行分析的。
2.人民主权原则要求行政机关负有向社会公开公共信息的义务。
卢梭认为：国家是根据人们订立契约组成的，大家必须服从公意。所以公意就是最高权力即主权，主权应当属于人民。但人民必须拿出一部分权力组成国家权力来维护人民主权，以此为据，西方国家的宪法确定了人民主权原则。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民主权原则也是我国宪法的一项基本原则。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民主权原则既是宪法一项共有的基本原则，也是行政机关负有公开公共信息义务的宪法基础。原因如下：
(1)托马斯•潘恩说：“一切管理国家的权力必定有个开端。它不是授予的就是篡取的，此外别无来源。一切授予的权力都是委托，一切篡取的权力都是篡夺。”行政机关所享有的一切行政权力，均直接源于人民的权力和宪法的授权;基于此，行政机关行使一切行政权力的目的只能是为了更好地维护人民的权力，并全心全意为人民服务;也正是由于宪法的授权，才使行政机关行使行政权具有了合法的基础。但是“任何一个政府都想无拘无束，都想拥有广泛的裁量权。为防备这一点，有若干理由表明需要对政府加以限制。最明显的是存在的这样的危险，即政府可能把权力用于排他主义的目的，会仅仅为了增进某些个人的利益而侵犯另外一些个人的权利。”(注：梁治平、贺卫方.宪政与民主[M].北京：三联书店出版社，1997.5.)另一方面，行政机关由于行使的是国家社会、经济、文化的组织管理职能，包括保障国家安全、维护社会秩序、发展社会经济和福利等，故其职能的行使通常是主动的、经常的和不间断的;公民、法人及其他组织与行政机关之间的联系和接触最为经常、最为直接和最为广泛(一个人从出生到死亡都可能要与行政机关打交道)。但行政权实施的程序远不如立法权、司法权行使的程序严格、规范，从而，行政权最容易导致滥用和腐败，也最容易造成对公民权利的侵犯。而且在现代社会里，行政权相对于立法权和司法权，有膨胀和扩张的趋势，行政机关拥有越来越多的准立法权、准司法权以及广泛的自由裁量权。在这种情况下，如果不对行政机关的权力加以制约和限制，那么，行政机关就极有可能侵犯公民的权利，从而削弱人民主权的宪法基础，从这种意义上说，要求行政机关负有向社会公开公共信息的义务，这既是对行政权的制约和限制，也是人民主权原则本身的要求。
(2)行政机关公开公共信息，是行政机关负有维护宪法实施义务的需要。我国宪法在序言中指出：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法的实施有赖于全社会人员和组织的共同努力，其中行政机关是维护宪法实施的重要力量。行政机关是依据宪法的规定而产生的，相对于宪法，行政机关具有从属的地位。行政机关负有维护宪法实施的义务，既是宪法最高法律效力的直接体现，也是由行政机关本身的性质和职责决定的。我国宪法第89条规定国务院有以下维护宪法实施的职责：“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令：改变或者撤销各部委、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令。”无论是制定行政法规，发布决定和命令，还是依法撤销相关部门的不适当的决定和命令，都需要国务院公开公共信息。同理其他行政机关保障宪法实施，也必须要求行政机关公开公共信息。
(3)行政机关行使宪法授予的权力需要行政机关公开公共信息。行政机关为了维护公共利益、国家安全和社会秩序的稳定，有效实施行政管理，必须享有广泛的行政权。如我国宪法第107条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”行政机关依法行使行政职权，实施行政管理所作出的大量的行政行为，无疑都与社会的公共利益、公众的自身权益休戚相关。那么作为国家权力的主人——人民就有权要求行政机关在作出行政行为的前后，公开相关的公共信息。
(4)行政机关公开信息是当代民主宪政的要求。“宪政应当含三个基本要素，即民主、法治和人权。民主是宪政的基础，法治是它的重要条件，人权保障是宪政的目的。”(注：许崇德.宪法[M].北京：中国人民大学出版社，1999.18.)而“人权保障需要三项基础，其一是经济繁荣，其二是政治民主，其三是法制完善”;“自由是市场经济和民主政治发展的前提，参与是人权的根基，救济是人权的最后保障”;“没有自由、参与、救济机制，人权就只能是政府的恩施”。(注：姜明安.21世纪中国行政法的任务凝思[J].行政法学研究，1998,(4):6.)而要保障公民自由、参与、救济机制的有效运行，必须要求行政机关公开公共信息。
此外，公开公共信息也是公民独立法律人格的需要，公民是一个独立的权利义务主体，在法律上应当自负其责，有权自己决定自己的命运。“行政机关实施行政管理的过程不仅是一个处理行政事务的过程，而且是一个影响公民权益的过程，公民个人为什么就没有权利了解和参与该决定的作出过程，并且表达意见、施加影响，从而使该决定反映自己的主张呢?将公民排除在行政管理过程之外，不给该公民提供自己决定其命运的机会，是对公民法律人格的侵犯。”(注：应松年.比较行政程序法[M].北京：中国法制出版社，1998.310.)
3.行政机关公开公共信息是公民行使信息权的主要内容
(1)“信息权又称知情权，最早由1949年联邦德国基本法确立。二战以来，美国、澳大利亚、英国等国通过法律制度或司法实践对公民信息权的保护呈现出强化的趋势。”(注：张庆福.宪政论丛[M].第1卷，北京：法律出版社，1998.42.)自1966年开始，瑞典、美国、丹麦、挪威、法国、荷兰、加拿大、澳大利亚、韩国、日本等国相继制定了信息公开法。(2)信息权是公民行使宪法所规定的一项基本权利，它“肯定了公民和其他组织对政府决策、管理活动的广泛参与，从某种意义上讲，是公民诸多权利的核心”(注：蒋碧昆、鲁志坤.初析公民的了解权利[A].宪法与国家机构改革[C].电子科技大学出版社，1999.489.)信息权包含三层含义：a.信息权首先是一种自然权利，是生命权或人身权的一部分，是人为了适应环境而逐渐形成和发展起来的天赋本能。b.信息权是一种社会权利，公民有权了解整个社会所发生的、他感兴趣的问题和情况，有权了解社会活动。c.信息权是一种政治上的民主权利，是指公民有依法知道国家活动、了解国家事务和社会事务以及依法可以了解其他事项的权利。(注：蒋碧昆、鲁志坤.初析公民的了解权利[A].宪法与国家机构改革[C].电子科技大学出版社，1999.489.)笔者理解的信息权主要是指第三种权利。(3)我国宪法虽然没有明确规定公民的信息权，但公民依法享有的言论自由权中包含着这一含义。因为言论自由的标准与界限并不是固定不变的，其范围的确定随着社会生活的发展而变化。“到了现代社会，言论自由的范围有了扩大，除包括思想表达与传达自由外，还包括了解权、反论权，言论机关的自由等方面。特别是随着情报手段的发展与信息的扩大，个人行使言论自由的形式越来越丰富和多样化，了解权、反论权等权利的保护是当代各国宪法保护言论自由的重要形式。”(注：董和平、韩大元、李树忠.宪法学[M].北京：法律出版社，2000.365.)这里的“了解权”也就是我们所说的“信息权”。(4)国家机关及其工作人员负有依法向公民及社会公开公共信息的义务。原美国司法部长拉姆兹•克拉科说：“如果政府是属于人民、来自人民、为了人民的话，人民就应该详细了解政府的活动。没有什么能比秘密更毒害民主政治的了。只有公众拥有信息，市民自治、广泛参加国家事务才有可能。我们如果不了解信息，怎么才能进行自我统治!”“信息公开是普遍原则，而不是例外。一切人均有平等阅览政府信息的权利。不可阅览的文件，证明其保密的合法性责任在于政府，而不是阅览人。阅览请求被非法拒绝时，个人拥有权利要求法院发布禁止令制止其侵权，给予接济。”(注：刘迪.现代西方新闻法制概述[M].北京：中国法制出版社，1998.57.)与立法机关、司法机关相比，行政机关的特殊性决定了行政机关公开公共信息是整个信息公开制度的最主要内容，也是公民行使信息权的主要内容。
4.我国宪法条文的具体规定体现了行政机关负有公开公共信息的义务。主要表现为：
(1)我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我国宪法规定的人民主权原则的具体体现。人民在民主普选的基础上选派代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，作为人民行使国家权力的机关，其他国家机关如行政机关都是由人民代表大会选举产生，并受它监督，向它负责。也就是说，人民是通过间接的方式来行使当家做主的权力的。那么，作为国家重要权力之一的行政权力的享有者，行政机关又是由人民的代表机关选举产生的，即行政机关是双重间接代表人民来行使行政权的。由于权力的所有者与行使者分离，决定了代表行为可能存在偏差。人民代表客观上既不可能对人民的意志全部认知、接受，又各自可能受一定部门、地区、集团自身利益的限制，因而，代表之间所要实现的利益可能很难保持一致，这就使代议机关作出的决定有可能违背民意;而且“受我国选举制度不完善以及选举信息较封闭等因素的影响和制约，选举本身很难保证所选出的代表真正代表民意，并忠实地执行民意。”(注：李忠.关于建立宪法监督制度的几个理论问题[A].宪法与国家机构[C].电子科技大学出版社，1999.302.)行政机关在行使权力时，同样也难于保证完全代表其所选的人民代表大会，从而也更难于保证完全代表民意。这种“传统的公民参政权在20世纪之后新的社会法治化过程中已显露出无法弥补的缺陷。这种缺陷表现在公民监督行政机关行使权力的间接性，即公民只能通过自己在议会中的代表，在议会中行使对行政机关的监督，而且这种监督基本上是事后监督，对有效防止行政机关滥用职权起不到理想的作用。”(注：姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学、高等教育出版社，1999.263.)因此，要想改变这一现状，进一步实现人民当家做主的宪法要求，作为国家权力主体的公民应当探索一种新的途径即越过议会直接参与到政府行使行政权的过程中，以防止行政权的滥用;而公民进行有效监督和适当参与的前提，就是必须了解相应的公共信息，这就需要掌握公共信息的国家机关尤其是行政机关公开公共信息。
(2)公民对行政机关实施监督权，需要行政机关公开公共信息。监督权是宪法规定的公民基本权利之一，是公民监督国家机关及其工作人员活动的权利。监督权具体包括批评、建议权，控告、检举权，申诉权。我国宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”但是只有监督权利的保障，没有监督权利的行使是不够的，行使监督权的前提是行政机关要公开公共信息。只有实行信息公开，给公民以充分了解行政机关及其工作人员活动的机会，才可能使公民有效地行使监督权。
(3)宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。前已论述，言论自由权在某种意义上可以认为是公民信息权的一部分，这一宪法条文的具体规定进一步印证了行政机关负有公开公共信息的义务。
(二)行政法基础
行政机关公开公共信息是法治行政的基本要求。法治行政是法治原理在行政领域的主要表现，“其核心是国家权力的组织与运行要受法律的制约，以法律来制约政府行为，政府的侵权行为受法律的追究。法治行政原理，经过了从形式主义法治行政向实质主义法治行政的发展演变过程。实质意义的法治行政不仅强调依立法机关制定的法律来制约行政，同时要求立法机关制定的法律符合理性与人权要求，并有效地保护公民个人权益。现代法治行政是民主主义政治理念的体现，以人权价值的维护为其核心。”(注：张正钊、韩大元.比较行政法[M].北京：中国人民大学出版社，1998.54-55.)从法治行政原理的要求出发，无论是对行政权的监督和制约，还是对人权的保障，都需要行政机关公开公共信息。主要体现在以下几个方面：
1.公开公共信息是人权保障的现实需要
现代社会是信息的社会，信息在公民日常生活和国民经济发展中的作用越来越大，客观上要求政府为公民提供信息和档案服务，满足公民的信息需要。但是，目前我国各级行政机关公开公共信息的程度是很低的。据报载：“长期以来，政府部门掌握着社会信息资源当中的80%有价值的信息，3000多个数据库。但由于部门利益太重，加上缺乏有效手段，这些流动不起来的信息难以通过共享增殖。”(注：电子政府呼之欲出[N].北京青年报，1998-11-8.)尤其目前正在进行社会主义市场经济建设的条件下，各级政府面临着广大农民素质低、农民信息闭塞和大量下岗工人再就业的现状，行政机关对这些人的人权保障就显得尤为重要。公共公共信息，对他们而言，无疑是最为现实的人权保障措施。据报载，山东农民将鲜牛奶倒进臭水沟;河南农民丰收的大冬瓜卖不出去，只能将冬瓜放在地里眼睁睁地看着腐烂后去卖瓜籽……。这一幕幕让人痛心的事发生在我们社会主义国家，关键在于丰收后的农作物没有正确信息引导，无法外运销售所致。这就需要我们各级政府改变传统的管理模式，转变政府职能，加强服务职能，为公众尤其是广大农民提供正确的市场预测和准确的信息，引导他们按照社会主义市场经济规律办事，帮助他们脱贫致富。同样对于下岗工人，也应当为他们提供充分的就业信息，以帮助他们重新走上工作岗位。
2.行政机关公共信息是行政法学研究的重要领域
英国著名行政法学家韦德认为：“行政法的定义，首先可以概括地说，它是关于控制政府权力的法律。这是问题的中心。”“行政法的主要目的是控制政府权力不越出法律范围，借此保障公民的合法权益不受侵害。”(注：罗豪才.现代行政法的平衡理论[M].北京：北京大学出版社，1997.308.)可以说，如何控制行政机关的权力一直是行政法学研究的重要领域，也是行政法学者一直研究的重点问题。行政机关公开公共信息，是监督和控制行政权的重要手段，因此应当成为行政法的重要领域和我们研究的重要课题。正如罗豪才所说：“健全行政公开、公民参与制度方面的理论构建，是行政法学另一需要重视的领域。一是公民参与行政立法活动。这是二战以后世界各国发展的重要趋势，如何在我国通过民主参与方式使行政立法部门获得最充分的相关信息，制定出更符合法治要求并具有操作性的法律规范是一个重要的理论问题。二是公民参与作出重大决定。公民参与的前提是行政公开。在传统的行政管理模式中，行政机关居于绝对的优越地位，并实行‘暗箱操作’。随着经济市场化和经济主体主动因素的增强，这种具有特别权力关系特征的行政模式越来越受到挑战。相对于事前和事中救济而言，单纯的事后救济不但不符合经济原则，而且往往难以实现，不利于激励公民的积极性。如何完善行政决策的民主化、科学化的机制是行政法学研究工作的一项重要任务。”(注：罗豪才.在邓小平理论指导下走向繁荣的中国行政法学[J].中国法学，1998,(5):26-27.)
3.公开公共信息是行政法的基本原则
“行政公开原则是本世纪中叶以后迅速发展和推广的一项行政法基本原则。它的基本含义是：政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行;行政法规、规章、行政决策以及行政机关作出影响行政管理相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制;有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况，除依法应保密以外，应允许新闻媒介依法采访、报道和评论。”(注：姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学、高等教育出版社，1999.51.)行政公开原则，也是行政程序法的基本原则，“行政公开原则表现于行政程序法的各项原则和具体制度中。可以说，行政公开原则是行政程序法的生命。而对行政公开原则的强调和重视也是现代行政程序法发展的必然趋势。”(注：罗豪才.行政法论丛[M].第2卷，北京：法律出版社，1999.130.)笔者认为：这里所讲的“行政公开”，实际上就包含了行政机关公开公共信息的内容，“行政公开”包含了行政机关对内的公开和对外的公开，其中对外公开的内容也就是行政机关公开公共信息的内容。因此，可以说，行政机关公开公共信息既是行政法的基本原则，也是行政程序法的基本原则。
(三)行政机关公开公共信息的意义
在新时期下，我国以宪法规范的形式确认公民的信息权，明确规定行政机关负有公开公共信息的义务，具有十分重要的意义。具体表现为：
1.公开公共信息有利于公民直接参与国家事务的管理
改变公民传统的仅仅依赖选举制度、议会制度间接参政的旧方式，积极探索公民直接参政的新方式，扩大公民对行政过程的直接参与机制已是现代各国行政法所共同重视的问题。公开公共信息，无疑为公民直接参与国家事务的管理开辟了一条新的途径。如行政机关公开有关公务员的录用、考核、奖惩和任免等方面的公共信息，不仅能够有效地制约公务员管理方面所存在的黑箱操作、任人唯亲的官场陋习，又能在客观上为广大公众直接行使国家参政权创造条件。
2.公开公共信息有利于对行政机关及其工作人员实施有效的监督
正如孟德斯鸠所说的那样：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停止。”(注：(法)孟德期鸠.论法的精神[M].上册，商务印书馆，1997.154.)权力具有可腐蚀性、蜕变性，任何形式的权力，如果失去必要的监督控制，就会自我膨胀，不可遏制。长期以来，我们很重视对行政权的监督控制，也有宪法、法律的保障，但实际上效果却不尽如人意。实行信息公开，把行政管理活动置于社会各界和各专门监督机构的监控之下，使监督主体有可能了解行政机关及其工作人员是否勤政、廉政，是否依法行使职权，也才能使监督行政机关的工作落到实处。近年来，新闻舆论机构对行政机关及其工作人员的监督作用越来越明显，这从一个侧面也反映出信息公开制度对于我国宪政法治建设的促进作用。
3.公开公共信息有助于治理腐败，推动廉政建设
腐败问题是当今世界一个严重的社会问题。历史和现实的经验均证明，一切腐败现象和腐败行为最大的特点在于其行为的秘密性，现实中行政管理制度和行政管理行为的非公开性在一定程度上为腐败者的秘密交易提供了可能的机会。阳光是最好的反腐剂，实行信息公开，把政府的所作所为公开出来，将事情摆到桌面上，也就意味着监督可以从口头落到实处。这就有利于杜绝权钱交易，防止行政领导人员和手中拥有一定实权的人员利用职权索贿受贿，滥用职权谋取私利，从而推动廉政建设。
4.公开公共信息有助于维护相对人的合法权益
行政机关的一切活动都要符合法治行政的要求，这就首先要求行政机构的设置、职责权限、人员编制等必须有法律的明确规定。行政机关公开其机构设置、权限划分及办事规则等，有助于相对人对有管辖权的行政主体的身份识别及对行政事项的处置或办理流程的估计和判断;也有助于相对人事先做好必要的准备工作，以配合行政主体履行职责，从而既有助于维护相对人的合法权益，又有助于提高行政效率。
5.公开公共信息有利于行政机关改善行政管理
长期以来，我国行政机关的权力很大，重管理轻服务的痕迹随处可见，我们经常听到某一行政官员在说“为老百姓办实事”以及“当官要为民做主”等，这实际上是我国长期以来存在的官尊民卑观念的体现。“21世纪的主旋律当是服务行政的展开和不断发展。要确立服务行政的理念，就要提高行政的透明度，建立和完善监督机构”。(注：杨建顺.确立公民权利意识，推行服务公开行政[J].行政法学研究，1998,(4):(12).)行政机关公开公共信息，有利于改变长期在计划经济条件下形成的思想观念和办事习惯，有利于树立全心全意为人民服务的正确观念，改变工作作风，简化办事手续以及神秘的工作色彩，改善行政管理。
6.公开公共信息有利于改善公民和行政机关的关系
“对事情越是捂盖子，则越会制造猜测和缺乏信任的气氛。更重要的是，它会削弱人们对政府机构的正直性的信心”(注：参见《东亚行政法研究会第三届年会暨行政程序法国际研讨会论文集》，1998.88.)相反，如果行政机关公开公共信息，就利于促进意见的相互交流和社会的开明，可以大大缓解公众对行政机关的不信任，以形成良好的社会风气和社会秩序，并且能够提高公众接受行政管理、履行行政义务的自觉性。
